周章贵  海南公共安全研究院高级研究员、OSS国际协作中心秘书长、博士、联合国工业发展组织评估分析师、国际安保规范协会观察员

艾莱提  海南中金鹰和平发展基金会副秘书长、海南公共安全研究院院长▲艾莱提副秘书长与周章贵博士在三亚学院调研。

2018年4月13日，习近平总书记在出席庆祝海南建省办经济特区30周年大会时宣布，支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系。

▲海南龙沐湾海域 ：位于乐东县境内，这里有中国最美的落日海滩，每当日落时分，沙滩连接着整片天空和海面，被夕阳烧成浓烈的赤红金橙，景观壮丽辉煌。

2018年4月18日，公安部召开新闻发布会，决定自2018年5月1日起，在海南省实施59国人员入境旅游免签政策。

海南：

海南省政府成立了工作领导小组，统筹组织全省外国人服务管理工作。

一是海南省公安厅出入境管理局牵头优化了免签预申报平台，实现出入境管理部门与边防检查机关免签外国人预申报平台三合一。

二是请示国家移民管理局同意，取消免签外国人填写入境卡环节，简化通关手续，缩短通关时间。

三是针对部分直抵口岸的外国游客因误解政策未及时申报不能顺利入境的问题，启动应急免签入境措施，协调和指导旅行社安排专人在海口美兰国际机场、三亚凤凰国际机场入境口岸值守，现场为未提前申报的外国人办理登记和申报免签入境手续，确保59国人员免签政策运行平稳。

 2018年10月，国务院发布《中国（海南）自由贸易试验区总体方案》以来，海南在扩大开放、制度创新等方面持续发力。商务部等18部门11月5日联合印发了《关于在中国（海南）自由贸易试验区试点其他自贸试验区施行政策的通知》。《通知》提出了适用于海南自贸试验区的其他自贸试验区施行政策，包括四方面共30项政策内容。▲海南石梅湾神州半岛海域 ：位于万宁市境内，有3座天然内海游艇码头。海湾碧波映照，沙白滩阔，点缀着奇岩怪石，景色格外迷人。

随着海南自由贸易区（港）建设工作推进和进一步对外开放，相关安全保障作为发展的基础和底线也引起中央和海南省的关注。根据《中国（海南）自由贸易试验区总体方案》，国内其他自由贸易试验区施行的政策，凡符合海南发展定位的，海南省均可按程序报批后在自贸试验区进行试点。国家有关部门要根据海南建设自贸试验区需要，及时向海南省下放相关管理权限，给予充分的改革自主权，同时加强指导和服务，共同推进相关体制机制创新。自贸试验区建设要更好服务和融入“一带一路”建设、海洋强国、军民融合发展等国家重大战略。特别强调“要以防控风险为底线，建立健全全面风险管理体系和机制，完善风险防控和处置机制，出台有关政策时，要深入论证、严格把关，成熟一项，推出一项，实现区域稳定安全高效运行。”

因此，海南研究出台和落实既符合国际惯例又具有海南自贸区（港）特色的安全保障政策和制度创新，具有理论意义，更具有现实急迫性。

根据海南公共安全研究院课题组前期调研，当前海南自贸港立法中关于公共安全领域面临四大现实需求：

一是出入境监管难度增加，未来海南自贸区（港）建设中国际性大型活动安保及随身护卫等需求增加。

二是国际船舶管理业务增加，未来海南从事海员外派和沿途海上护卫等需求增加。这都有待于出台相关法规以推进监管和维护工作。

三是外籍人员在岛安全维护监管方面，2018年，海南全年免签入境外国人36万人次，同比增长12%；2019年，全年免签入境外国人48万人次，同比增长34%。59国人员免签政策促进了入境游客数量较快增长，有力推动了海南国际旅游消费中心建设，提升了海南国际知名度和影响力。但当前和未来国际性大型活动安保及涉及外籍要员和明星等随身护卫需求将急剧增加，相关监管难度不容忽视。

四是国际船舶管理业务监管方面，根据商务部等18部门联合印发的《关于在中国（海南）自由贸易试验区试点其他自贸试验区施行政策的通知》，提出了适用于海南自贸试验区的其他自贸试验区施行政策，包括四方面共30项政策内容。尤其强调“加快航运领域发展方面，提出允许特定条件下租用外籍船舶从事临时运输、进一步便利国际船舶管理企业从事海员外派服务等7项内容”，这涉及从事海员外派和沿途海上护卫等国际规则的对接。

长期以来，我国没有全国统一的针对保安服务行业的专门法律和行政法规，政府对国内保安企业的主要管理依据是国家制定的相关政策和规范性文件以及部分地方性法规。比如，经国务院批准的公安部《关于组建保安服务公司的报告》，相关的规范性文件主要有：1995年中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《政法机关保安企业规范管理若干规定》和2000年公安部颁布的《关于保安服务公司管理的若干规定》，从国家政策方面规定了公安机关是保安服务业的行政管理机关、保安服务公司只能由公安机关独资开办、开办保安服务公司的条件、保安员条件、保安服务范围及保安员职责等内容。此外，涉及这方面的行政法规主要是《娱乐场所管理条例》（国务院令第261号）、《专职守护押运人员枪支使用管理条例》（国务院令第356号）和《物业管理条例》（国务院令第379号）中有关保安服务业的相关规定。北京、上海、辽宁、江苏、湖南、云南、内蒙古、广东等全国大多数省、自治区、直辖市也都结合本地实际情况制定了保安服务管理办法、保安培训机构管理办法、保安押运公司管理暂行规定等地方性法规规章。后来，随着形势的不断发展，保安服务业出现了许多新情况、新问题，对保安服务业作出系统、全面的制度规范已经成为必然。

2009年9月28日，由公安部起草的《保安服务管理条例（草案）》经国务院第82次常务会议讨论原则通过，时任国务院总理温家宝于10月13日签署第564号国务院令正式公布《保安服务管理条例》，才结束了全国保安服务行业管理近30年无统一专门立法的局面。2010年2月，公安部又出台了《公安机关实施保安服务管理条例办法》（公安部令第112号），进一步明确了公安机关对保安服务行业的监督与管理。我国保安业的管理依据从国家制定的规范性文件和相关政策以及散见于国务院制定施行的一些行政法规和部分省市人大常委会通过的地方性法规跨越到较为系统较为全面的行政法规。但是，随着《保安服务管理条例》的贯彻实施，其规定的不足与缺憾也逐渐显露，特别是在中国保安企业开展国际业务方面，基本上还是一片空白。

随着海南自贸港建设加速推进，外籍人员进出和驻留海南期间，及国际船舶管理业务领域面临的安全事件形态也将趋于多样化、复杂化。除了反恐等领域可动用军队、警察部门等公共安全力量直接参与安全维护工作外，多数涉及民间商务活动、国际交流活动等面临的非传统安全威胁国际上多有赖于按市场化服务和民间安保供给等予以保障。

▲海南棋子湾海域：位于昌江县境内，东倚昌化岭，湾长20多公里。海水清澈见底，海沙细软、洁白如银。

海南公共安全研究院课题组的研究方法和流程是课题组开展法律、政策调研，收集相关资料，进行问题分析及资料整理，开展利益相关者访谈，组织会议研讨，提交研究报告。

具体建议如下：

（一）应当深入研究海南国际自贸港公共安全相关政策。2018年10月国务院发布《中国（海南）自由贸易试验区总体方案》以来发布了针对涉及海南国际自贸区（港）公共安全领域相关的政策。问题是需要厘清符合海南发展定位，且在自贸试验区进行试点过程中重点的公共安全监管法规需求和可能的特色创新规制。

（二）需要深入调研国际经验和规则惯例，研究和提出海南国际自贸港立法中关于公共安全法规符合现实需求。国际安保规范协会ICoCA作为国际民间安保规制和标准出台、监管的主要引领机构，在当前全球民间（私营）安保治理结构中发挥了越来越突出的作用，基于ICoCA安保规制研究成果在海南自贸区（港）建设中的融合应用对海南推进自贸港建设，尤其在完善安全保障和监管方面具有重要的参考借鉴意义。

（三）针对海南自贸港建设，需要专题研究ICoCA国际安保规制如何引进海南。第一步需要解读《私营安保服务供应商国际行为守则》（ICoC）主要内容、分析ICoCA认可标准ISO28007关于海事安保管理体系和ISO18788关于安保业务管理体系。

（四）需要分析国内外从事国际安保服务案例、模式和经验教训。通过对国际上典型国家和地区安保服务市场改革和产业发展进行分析，厘清各国在国际性大型活动安保监管的主要模式、运行机制，对标国际国内主要陆上和海上安保服务中的案例和公司经验，为深化和推进国际自贸港立法提供参照和启示。

（五）需要提炼归纳国际自贸港公共安全立法的相关规制标准。根据国际自贸港立法的总体目标，在上述研究基础上，根据当前资源优势和短板以及未来发展趋势，集合中央和地方对于海南国际自贸港出台的相关政策，在综合应用国际经验和国内特色等基础上，提炼归纳国际自贸港公共安全立法的相关领域，并提出安保行业创新服务具体路径，为海南国际自贸港快速推进和高质量发展提供保障。

（六）需要专题研究掌握国内已出台的关于海南国际自贸港相关支持政策，厘清国际自贸港建设中亟待完善的公共安全领域立法需求。针对国际化安保创新服务提出发展思路及规制建议。

       海南公共安全研究院

       2020年11月19日