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研究动态

Research dynamics

徐长银:美国智库作用

徐长银 CGE高级研究员、新华社世界问题研究中心研究员



一、全球智库


根据最具权威性的全球智库研究机构——美国宾夕法尼亚大学“智库研究项目”(TTCSP)2018年1月30日公布的《全球智库报告2017》统计,2017年,全球共有智库7815家,比2016年的6846家增加了969家;美国是拥有智库最多的国家,2017年美国共有1872家智库,比2016年增加了37家;智库数量排在第二位的是中国,2017年拥有智库512家,比2016年的435家增加了77家。

在《全球智库报告2017》的全球智库综合排名榜中,排在第一位的是美国的布鲁金斯学会,列入前十名的智库中,美国有5家,另外4家美国智库是:卡内基国际和平基金会(第三位),战略与国际研究中心(第五位),传统基金会(第八位)和兰德公司(第九位)。排在前十名的其他国家的智库分别是法国、比利时、英国和巴西,英国有两家智库进入前十名。

在全球智库综合排名百强榜中,有中国智库7家,排在最前的是中国现代国际关系研究院,在百强中排在第29位。在亚洲智库排名90强中,有27家中国智库,排在首位的中国现代国际关系研究院在90强中列为第4位。中国是智库数量最多的第二大国,但还不是智库强国,中国智库的发展还有很大的空间。

《全球智库报告》对智库排名依据的是智库综合影响力,主要有五个方面:一是提出的战略思想和政策建议被政府采纳的有多少;二是为政府输送了多少发挥重要作用的专家型官员;三是举办了多少对社会舆论产生巨大影响力的高级别研讨会;四是在社会上的知名度和对公众教育的影响力;五是在帮助政府官员调解和处理冲突方面发挥了什么作用。


二、美国智库


美国的智库对美国政府制定政策、对社会舆论的导向以及对企业的决策发挥了重要的影响。智库的作用在美国政治经济生活中已经完全不可或缺。比如,美国成立最早的布鲁金斯学会,在二战结束后,对外提出了援助欧洲的“马歇尔计划”建议,对内建议设立“国家安全委员会”,都被政府采纳。又如冷战结束后,美国传统基金会和兰德公司提出“扩大北约”、“退出反导条约”以及“建立导弹防御系统”等战略构想,都被美国政府采纳和实施。在克林顿政府时期,美国的对华政策,包括对台湾的政策,在很大程度上都是听取了传统基金会的意见和建议。美国智库十分重视对重大战略问题的前瞻性研究,及时向政府提出建议;美国政府根据形势的需要也时常向一些高端智库提出一些课题研究。

美国智库与美国政府不仅在战略研究和政策决策方面的互动十分密切,而且人员交往也十分频繁。一些智库内的知名专家纷纷进入政府担任要职,而一些政府官员在卸任后到智库或者回到智库担任研究员。这种经历了“旋转门”的专家和学者对智库的进一步发展起到了重要的深入推动作用。例如,担任过美国国务卿的亨利·基辛格、乔治·舒尔茨和马德琳·奥尔布赖特等,以及担任过总统国家安全事务助理的布热津斯基等,都曾是美国智库的知名专家和学者,或者是卸任后又回到智库继续发挥重要的影响力。

美国四年一次的总统大选是美国智库大显实力的最佳时期。参选的总统候选人一般都要到智库里挑选人员作为自己竞选班子的智囊,更重要的是吸纳智库提出的一些战略思想作为自己吸引选民的竞选纲领。智库在竞选期间也根据选民的思想动态对一些新问题进行深入研究,提出一些新的建议和研究成果。智库的作用和影响力在美国总统竞选期间可以说得到淋漓尽致的发挥。

美国智库一般都是非赢利组织,他们的资金来源主要靠财团、企业和政府的资助,也有一些社会团体和个人提供资金。美国最著名的布鲁金斯学会,创建于1916年,创建人是一个名叫罗伯特·布鲁金斯的商人和慈善家,学会初期主要从事实用性的政策研究,其总部一直设在首都华盛顿。布鲁金斯学会成立100多年来,对美国政府,尤其是对民主党政府,对美国国会都具有巨大的影响力。在组织结构上,布鲁金斯学会实行董事会负责制,董事任期为三年一届,目前董事会有80多名成员,主要由著名的企业家、银行家、专家和学者组成。其研究人员大约有200人。学会每年的经费为4000万美元,学会自己的资金来源是学会创始人罗伯特·布鲁金斯创立的专项基金、学会出版物的收入和其他一些投资收入。该学会主要得到美国东部财团的支持,洛克菲勒财团在其中起主导作用。美国一些大企业以及美国一些媒体,如《华盛顿邮报》、《纽约时报》、《时代周刊》及ABC和NBC等传媒大亨都提供资助。此外,学会还从为政府官员提供咨询会议收取高额费用。

美国智库一般都强调自己是“非营利的、独立的和无党派的”色彩,提供“不带任何意识形态色彩”的思想,充当学术界与公众政策之间的桥梁,向决策者提供最新信息,向公众提供有深度的分析和观点。但是事实是,智库背后提供资助的财团和大企业,出于自身的利益或为了获取更大利益的需要,常常通过智库发表调研报告,影响社会舆论,左右政府决策以实现自己的利益。简单地举例来说,得到东部财团支持的智库往往主张美国加强跨大西洋经贸关系,而西部财团支持的智库则强调跨太平洋经贸关系。智库资金来源直接影响它们的研究倾向,这是美国智库不可跨越的弊端。


原文刊登在中金鹰和平发展基金会《2018亚太公共安全论坛》论文集。

2019年3月13日作者同意在CGE媒体转载。



个人简介

徐长银,新华社高级编辑。现任华语智库执行理事长,新华社世界问题研究中心研究员,中信改革发展研究基金会高级研究员,中国政策科学研究会国家安全政策委员会学术部主任、副秘书长、高级研究员。曾担任新华社常驻美国华盛顿记者,新华社参编部副主任,《参考消息》报社副总编辑、总经理,中国报业协会书记处书记。



发布于: March 19, 2019

作者:中金鹰和平发展基金会

“一带一路”与私人安保对中国海外利益的保护——以中亚地区为视角

作者简介:张杰,法学博士,中国人民公安大学教授,主要研究中亚地区非传统安全问题、海外安全保护、反恐国际合作、公安外国人管理等问题。


文章来源:《上海对外经贸大学学报》,2017年01期。



摘要:人类进入了主权国家关注人类安全的时代。人们更加关注安全以及安全获得的方式。中国走出去的企业与公民亦是如此。不论海外利益和公民安全处于多么深重的危险境地,仅分析他们所处的危险程度是不够的,务必回归到动用强力手段切实保护安全的方法和路径问题的探讨上。挖掘并利用一带一路主要国家的私人安保资源,这是保护中国在中亚地区利益和公民安全的重要方法之一。安南曾呼吁的“免于恐惧的诉求”的最好方法是预防。预防犯罪重于打击犯罪,目前,预防途径更加多元化。外交保护、领事保护、执法保护已不能穷尽全部途径。海外私人武装安保作为次于国家垄断的武装力量的非国家行为,将预防起点再度前移,成效价值必将凸显。


关键词:一带一路;私人安保;中亚;国际合作


一带一路的核心要地中亚国家的安全焦虑


个人、企业、国家、地区组织等行为体都可能对安全问题产生焦虑。中亚地区作为一带一路的地缘要地,安全焦虑正在上升。焦虑主要来自于对安全度的不确定性和安全风险控制的不确定性。


威胁安全的因素在空间和时间上交错并叠加,例如对地缘安全及其维护安全的能力缺乏信心、各国安保内驱力发动节奏的不一致导致的安全体系结构性失衡或安保合作失效和不足等,这些加重了上述两个层次的不确定性。


(一)中亚是各种威胁安全的恐怖组织潜藏多年的核心地区

对中亚国家威胁最大的组织“乌伊运”早在2000年就进入该地区,在塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦及乌兹别克斯坦长期活动。历史上看,泊居西亚的东突泛伊斯兰主义分子在20世纪70年代后逐渐向欧洲、美洲扩散,随后在中亚地区活跃起来。2010年中亚国家发生的一些恐怖事件被认定为与“乌伊运”有关。2011年该组织在塔吉克斯坦制造了多起恐怖事件,尤其是自杀式爆炸事件。它还和基地组织、伊斯兰解放党、“突厥伊斯兰运动”在吉尔吉斯斯坦的费尔干纳谷地加紧活动着,试图制造爆炸事件。


2015年8月乌伊运的分支“伊斯兰吉哈德联盟”宣布他们要继续和“不信”之人进行武装斗争,其成员主要由中亚人构成,包括乌兹别克、吉尔吉斯、塔吉克、土库曼、哈萨克和其他突厥人。他们最近主要在巴基斯坦活动。“伊扎布特”1990年代开始在乌兹别克斯坦费尔干纳盆地、吉尔吉斯斯坦南部贾拉拉巴德州、奥什州、巴特肯州以及塔吉克斯坦北部和首都杜尚别活动,卡拉苏市还被当作“伊扎布特”核心人物的活动点;哈萨克斯坦南部向中国输送天然气管道的途径之地奇姆肯特州早已成为其活动中心。2012年以来它变得更加活跃,比较有代表性的组织是哈里发战士,暴恐袭击、自杀式袭击案件增多,且不惧强力部门,把目标对准警察和权力机关。


同时,自2011年起,一些新的恐怖组织也开始在中亚地区活跃起来,如“吉尔吉斯斯坦社会”、“哈里发战士”、“乌兹别克斯坦伊斯兰圣战组织”等,其中,宗教极端组织“伊斯兰圣战联盟”在吉尔吉斯斯坦南部地区较活跃;2011年初,该国破获的恐怖组织“吉尔吉斯斯坦社会”自2010年下半年到2011年初策划实施了一系列恐怖活动。2011年1月、3月吉尔吉斯斯坦发生了两次爆炸式的自杀袭击。


(二)中亚地区的恐怖主义的现实威胁与潜在的不确定性的威胁

中亚地区是否存在恐怖主义的现实威胁?正如吉尔吉斯斯坦前反恐中心领导图鲁斯贝克所指出的,在集体安全条约国和上合组织成员国地缘内活动的共有50个恐怖组织,同时维吾尔族在中亚的活动在升温。但总的说来,中亚各国国内恐怖主义活动尚未发展到多得可怕的地步,恐怖组织的活动能力是有限的。其中,以吉尔吉斯斯坦为例,2014年有17个被认定的恐怖组织,他们的规模都不算大。许多恐怖组织的活动方式停留在尝试宣告自己的想法以引起社会恐慌的阶段。尽管现实威胁不那么突出,但不能忽视中亚地区潜在的不确定性的危险因素正在发酵,中亚地缘安全形势呈现出周边动荡且极端主义因素向自身蔓延之趋势。


第一,中亚地区恐怖组织和极端组织发展形势受国际影响很大且正在呈现出增强的趋势。中亚国家面临的外部危机不应忽视,但一些国家内部面临的威胁,恐怕比外部更严重。2014年IS(伊斯兰国)成员曾发出威胁,要在俄罗斯高加索引发战争,也正是这伙人正加紧在中亚地区的活动。正如社会基金会“真正政治家”主席谢立科·别尔帝巴伊所言,所有迹象表明这一苗头的存在和形成。11伊斯兰国已决定拨款7000万美元在中亚开辟第二战线,主要地点是吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦的结合部。若中亚国家不加强安全措施,极端主义终将对中亚五国构成威胁。2015年7月16日吉尔吉斯比什凯克市发生了抓捕伊斯兰国成员的行动,4名警察受伤,打死4名匪徒,7人被捕。恐怖分子欲在坎特机场和广场上趁人们祈祷的时候发动恐怖袭击。


第二,中亚地区的移民活动和自由的网络空间为极端主义思想意识的广泛传播提供了条件。移民活动加之网络工具,扩大了某一思想的地理传播广度和速度。移民活动使新移民在新的地理环境中所接触到的事物,借用网络途径很快地传播给地理不相邻的群体。2015年独联体反恐中心数据显示有1500人因与恐怖主义活动有关而被通缉,其中2/3人员是独联体各国的移民。20世纪90年代以来,高加索反恐的成功经验中,人们更看重的是武装力量、战术、技术装备,而今天这些因素对反恐行动只是一种补充。互联网上的极端分子越来越像经验丰富的心理学家,他们精于操纵人们的思想意识。许多受到影响的人受到过高等教育。国家面对的是智力型恐怖分子群体,2014年资料显示,吉尔吉斯斯坦抓获的极端组织的成员均是受过高等教育的国家机关的工作人员或本国大学生。暴恐分子变成了高学历者,反恐形势变成了谁的智慧占上风,谁就占据主动的局面。


第三,中亚周边地区的高压反恐行动客观上可能使危险因素被推向中亚腹地及与之相邻的南亚地区。脆弱的中亚国家是一个极易受周边安全形势影响并正在发生危险变化的地区。从犯罪学原理讲,犯罪不会因被打击而消失,而会转移到控制力薄弱之地。首先看一看中亚周边不安全形势的客观状况。高加索地区、巴基斯坦、阿富汗地区新的恐怖组织和极端组织在“新丝路经济带”辐射的核心地区中亚至南亚的新月弧形地带活动频繁。阿富汗的乌鲁兹甘省警察局两任局长在恐怖袭击中丧生。这显示出该地区安全的脆弱性和对中亚国家构成威胁的客观现实。


这给一带一路的地缘安全带来潜在威胁。在上述这种客观形势下,中亚地区周边国家的高压反恐政策在考验着中亚国家的能力。


(三)中亚地区抵御和防范安全风险的控制能力存在较大不确定性

中亚国家内部政治与社会秩序不稳定,其脆弱的自我保护能力放大了不稳定性。其反恐武装力量有限,执法能力和战斗力孱弱。现有的反恐力量水平是不能应付突发事件的。虽然中亚国家的反恐演习每年至少举行一次,但依然不够。吉尔吉斯斯坦5年前发生的政权更迭、社会冲突、哈萨克斯坦阿拉木图近年突发的的示威活动引发的骚乱、乌兹别克斯坦和吉尔吉斯斯坦交火事件等,给人们留下深刻担忧,这暴露出中亚内部的脆弱性和自顾不暇的状态。其在维护跨境油气管线安全、治理非传统安全的力量方面更是薄弱,尤其中亚国家管理能力和国家上层领导思维存在一定的局限性。


即便是中立国土库曼斯坦,也受到安全困扰。正如吉尔吉斯斯坦反恐中心将军伊曼库洛夫所言,标志性的地点和行动都是安全受到挑战的对象,因为它们比其他对象更易成为恐怖组织攻击的目标,并且一旦成功,这些行动很有可能成为其他恐怖组织采取行动的模仿榜样。土库曼斯坦极易成为恐怖袭击的标志性目标被认为是因为它蕴藏着丰富的天然气,其存储量占世界第四位,同时还有大量尚未开采的能源矿藏,这对需要活动资金的恐怖组织来说具有很大的吸引力。然而,该国武装力量薄弱,军队改革后,军人从200万下降到50万。国家丰富的能源储量与脆弱的反恐能力、不高的武装保护水平以及缺失的边境自然屏障形成鲜明的对比。此外,这个国家有着比较复杂的情况,在能源矿藏之地玛丽斯基州附近的居民主要是逊尼派穆斯林,而这一带地理上恰好是中国“三油一气”能源设施管线的途经地。


从国际环境看,各方对中亚地区威胁安全的风险源、风险度、安保效力的不可预知性加深。联合国报告显示中亚地区的贩毒问题比以往更加严重,与阿富汗接壤 1400公里的阿塔边线成为贩毒热线,而塔吉克斯坦对武装贩毒组织的有限防守能力使该地有陷入拉美化(产毒中心和运毒通道)的风险。


因此,不难看出,整个中亚地区处于一种复杂庞大的不容乐观的非传统安全阴霾形势的笼罩中,这既不同于非洲的显性而外在的安全风险,也不同于中东地区的激烈冲突的可视的安全风险,中亚地区的安全风险更具潜伏性和不确定性。这导致地区国家和周边国家及其强力机构最近几年处于安全焦虑症中。因此,客观上处于这一地缘的各方主体应寻找更多元化的安保路径。



中亚国家的私人安保业发展状况调查



(一)中亚国家内部发展为安保机制的构建提供了可能

第一,中亚国家安保后备人才资源充足。哈萨克斯坦和吉尔吉斯斯坦等在朝着精简警察编制的方向发展,因而被辞或退休人员越来越多,但他们并未失业,很多人在他国获得了在私人安保公司就业的机会。


第二,中亚各国不断寻求能源资源对外市场的多样化和新基础设施项目的投资,私人保安服务需求量大增。尤其哈萨克斯坦有望以本国雄厚的安保资源获得2014年对阿富汗维和力量的补充;塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦为了向巴基斯坦出口电力能源而迫切需要保护途经阿富汗的交通运输安全;乌兹别克斯坦对中国投资兴建的铁路也有提供私人安保服务的计划。


当然,成熟的安保机制是建立在完善的法律基础之上的。中亚法制社会需要不断修善瑕疵,使法规更透明化,减少执法机构的腐败,提高职业化。当前对私人武装安保公司行业透明度之监督的缺失是全球性的。在与国际组织合作上可考虑赞同关于私营军保公司遵守国际人道主义法的蒙特勒文件,并参加不久前建立的联合国私营军保公司的政府联合调解机制,以避免西方安保公司过去10年向伊拉克和阿富汗提供援助和安保的鲁莽之举。


(二)中亚国家私人安保企业的恢复与发展

苏联解体后,中亚各国私人安保企业逐步恢复,除土库曼斯坦外,都有私有安保公司,它们或在本国注册,或在美欧注册。中亚私人安保公司从雏形到逐步形成的过程中受到了来自反对派出于自身安保需要而建立私人武装力量的影响。例如,塔吉克斯坦反对派在伊拉克和阿富汗的支持下建立了自己的武装护卫力量。众所周知,吉尔吉斯斯坦反对派地方官势力的积累便依靠了私人武装力量。随着中亚国家独立后形势逐步稳定,私人安保公司逐步向商业化方向发展。为使私人安保服务更具国际水准,中亚国家将未注册安保公司亦纳入管理范围,以缩小影子市场,促进其在国际安保行业市场的竞争力,提高其为跨国公司服务的效力和灵活性,并缩减开支。


截至2012年哈萨克斯坦正式注册的安保公司约7000家,安保人员77500名。有两家大型国有安保公司员工达21500名。哈萨克铁路公司聘雇的铁路武装军保公司为其派遣了14000名安保人员;民企哈萨克斯坦国家石油天然气公司不仅下辖一个拥有7500名员工的“谢幕谢尔·谢克尤利”安保公司,还拥有1667名专职安保员,他们在214个油气管线站点专司安全巡线任务。在大型安保公司倡议下该国于2002年成立的安保协会,有时与内务部共研新法,并与国际事务、国防和安全事务委员会、检察院合作,以开拓吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦及俄罗斯的国际安保市场,并定期开展射击实践研讨会、IFS2I咨询会等等。


吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦独立于国家职能部门的私有小规模非武装或武装力量也逐步出现。吉尔吉斯斯坦350家在册的安保公司中有50家较为活跃,基本满足了加油站、连锁超市等特定对象的安保需求。该国的私人安保发展优势显著,安保人员后备力量充足,社会对商业性安保公司的信任度高于对政府强力部门的信誉度。由于腐败现象严重,吉尔吉斯在国家处于政权动荡交替的十余年间,街头抗议频发,社会对警察的信任度急剧下降。2010年政权更迭后因内务部门曾因不能有效发挥作用而被精简,大量的退役军人或离退休警察有了用武之地,他们成为私人安保公司的不二人选,构成保安队伍的中坚力量。2005年3月和2010年4月两次政权更迭,使之逐步在全国范围建成了社区安保自愿队,成员大多来自警察局退役人员。当时,这些人组成不属于任何政权管辖的自愿队,作为首都比什凯克和全国的治安员,在总统巴基耶夫政府倒台后帮助执法机关和安全机关抵制住了大规模的纵火和抢劫活动。因此更多的人和企业为保护自己的财产,都向私人安保企业寻求帮助,侦破案件,这一现象已不足为奇。吉尔吉斯斯坦内务部数据表明,该国大约有400多家私人安保公司,持有武器许可证的安保服务公司约30家(它们全年都在担任安保任务)。


近年,比什凯克最富实力的13家公司是安保委员会成员,它们和警察代表定期举行会晤活动,以便讨论与安保有关的问题。这促进了私人安保市场替代和承担了一部分警务职能。私人安保公司代表除与内务部干部会晤外,和国家机构就安保事务的合作还不多。吉尔吉斯斯坦私人安保公司巴拉库达的执行主任弗拉基米尔·贝萨拉波夫认为,警察把私人安保公司视为竞争者,因为警察向社会机构和各种民企提供的安保活动也是有偿服务。


然而,如前所述,私人企业提供了更好的、更职业的安保服务,使得内务部门的安保服务显得逊色。吉尔吉斯斯坦的警察腐败,用奥穆尔贝克·苏瓦纳里业夫(总统巴基耶夫当政时期的内务部部长)的话来说:“警察丧失了社会信誉度,护法机关更擅长为国家领导和其它高级政治活动做安保,而它保护公民的功能正在被弱化。垄断资源使他们懈怠,从而使岗位技能达不到安全保护职业标准,达不到安保公司商业化的高水准要求。”很多比什凯克市的公民认为,护法机关人员利用职务之便获取私利的行为,使其变得不适合从事与保障公民安全事务有关的工作。而这刺激和推动了该国私人安保业的发展。如贝萨拉波夫建立的私人安保公司从30人发展到200人,他们为包括可口可乐公司在内的国际公司、组织提供安保服务。


塔吉克斯坦的私人安保业则是另一番景象。该国长期武装冲突遗留了大量武装力量和富有斗经验的无业者,1992~1997年内战残余势力建成了最大的地下私人安保服务市场。随着水电出口预期的增长,途经阿富汗电气线路的安保需求将增加,这将刺激塔私人安保市场的发展。乌兹别克斯坦政府为提升安保企业市场竞争力,允许其使用监控工具,私人安保对象非常广泛,包括国家机关、大学、工业设施等。一些安保公司还和国外合作,为运输系统、铁路、燃气管道和金融机构提供海外安全保护。


综上所述,中亚国家的安保资源是比较丰富的,在中国一带一路战略推动之际,其商业安保资源必将进入中企的视野,因此,对中亚国家安保业将步入黄金发展期的判断也不是没有根据的。



中亚国家私人安保领域的法律规范及其启示



中亚国家允许私人安保公司在特定时期履行国家职能。因执法部门高度腐败,大公司、能源设施企业认为私人安保公司比执法部门更好用。安保市场发展之快,使中亚各国都来不及完善法律制度。


在私人安保领域法制建设比较成熟的国家是哈萨克斯坦,其与俄罗斯的相关法律又有很大的相似性。哈萨克斯坦关于私人安保任务的法律解释为:保护生命、健康,也保护自然人和法人的财产免遭侵犯,保护对象包括自然人、公民的权力和自由以及个人、社会、国家的重要利益,并强调保护活动建立在宪法原则基础上。哈萨克斯坦和俄罗斯私人安保法律有相似之处。它规定禁止外国安保机构在哈领土从事安保业务,即禁止外国人和无国籍的人在本国进行任何种类的安保活动,他们不能成立私人安保机构和私营保安信托管理组织,并禁止建立个人企业和法人所属的保护分支机构。可见,哈萨克斯坦的法律对外国的法人和自然人参与私人安保活动的规定相对更为严苛。


目前,哈萨克斯坦具有安保职能的主体包括哈内务部的专门安保机构、私人保护组织、私人安保人员、私人企业和法人所属的安保机构、国家机关的部门安保机构这五类。其中,第一类是哈萨克斯坦内务机关所属的专门安保机构,其安保活动特点如下:一是主要保护属于国家保护范畴的标的物,如国家重要设施,即便国家法律未预先规定保护问题,也可以受内务机关专门保护机构的例外保护;二是其保护的对象是由哈萨克国家政府所确定的,包括秩序的保护和对象的保护;三是它有权与法人和自然人(客户)在签署条约协议的基础上实施保护行为。第二、三、四类是私人安保公司,它们和国家机关之间的关系,一是它们从事保护活动的主体机关有责任义务对国家机关在履行公职时进行保护;二是它们有责任履行国家机关公务人员依法对它们提出的要求,包括暂时交出武器,以便使其完成必要的法律允许的搜查、侦查等活动。第五类是指作为国家机关的组成部分、非法人性质的安保机构,主要完成国家立法规定的任务。


哈萨克斯坦私人安保公司的法律地位明确,被认定为是给予自然人生命健康和财产安全的一种商业性组织。私人保护组织有权进行其他企业活动,但其职责必须是政府确定的。


根据立法,安保活动是要获得法律许可的,公民(个人企业)和法人没有取得安保许可是不能从事安保活动的。内务机关从事专门的安保活动则不需要许可。 哈萨克斯坦法律基础相对完备,2000年起就建立了安保法律基础,颁布了《安保活动法》。2010年底哈总统纳扎尔巴耶夫签署了关于禁止安保人员携带远程武器以防止对无辜人群造成意外伤害的法律规定。同年,国家对安保公司的活动有了更加严格和规范的管理,其中对武器的规格进行了限定。这表明安保公司的功能重在防,而非在攻击和打击,更不是反击。反击和打击的责任和功能属于国家强力部门。阿斯塔纳模式因在私营安保服务市场发展中最显活力和积极性而被多数中亚国家追随。


近年吉尔吉斯斯坦的相关立法主要参考俄罗斯法律,模仿哈萨克斯坦模式,规范私人安保活动。1996年出台的《关于私人侦探和安保服务法》被修订后,纳入了大量关于武器使用、私人安保公司对员工生命保障、医疗保险等方面的严格规定。该国私人安保企业要在国家内务部许可的前提下活动。


塔吉克斯坦1998年出台了旨在降低犯罪率的《搜查活动法》,其中提到为防范犯罪而创建私人保安服务是合法的。2002年对此法进行了修正。据说2011年该国研究了相关立法,但未见公开。


乌兹别克斯坦也未见公开的有关私人安保公司的法律约束,该国私人安保公司相关事务受内务部监管,成立须获国家许可。该国部长办公室决议《关于整顿在乌兹别克斯坦的安保活动秩序的措施》中提到,2014年1月24日的16号决议禁止其他法人和自然人在本国对非国家组织和个人从事安全保障的活动。可见,该国禁止私人安保业的发展,防止保护人权、自由和法人、自然人的法律利益的无序化。以前各类私人安保公司的功能,如今已被该国内务部履行和替代。内务部可以向私人、非国家企业提供有偿服务。



中国在上海合作组织框架内调动各国安保资源、提升海外利益安全保护效能



2016年正值上海合作组织成立15周年之际,中国可以依托上海合作组织建立地区反恐机构,建立联合安保机制,以加强跨境油气管线安保事业。中亚地区经济发展亟需在区域组织介入下构建更成熟和务实的安全保护机制。因此,建议在如下空间内有所行动:


(一)建立上合组织框架内的安保主管部门会晤机制

目前,上合组织的会晤机制,也叫会议机制。这些机制的共同点,一是签订重要的协议或公约;二是作为决策层的会晤机制是上合组织活动的主要方式,它促进了成员国就各领域的事务在双边、多边组织的基础上,对法律、行动等进行完善,加速了目标的实现,带动了上合组织各领域合作深入下去,践行“上海精神”,满足了成立之时“安全维护”之初心。例如,2009年举行的会晤表现出了各方合作意愿在努力朝着行动层面落实。其中执法部门的重要会晤机制——2009年建立的公安内务部长会议机制(签署了《公安内务部长联合声明》),达成了诸多以“打击跨国犯罪、反洗钱以及保障石油和天然气管道安全”等问题为主的决议。会晤机制的内涵和外延可以根据地区发展的需要逐步完善化、务实化和具体化。因此,就各成员国安保业主管机关的会晤机制也应该得到关注和建立。


(二)建立以项目为中心的联合安保机制

除会晤机制外,上合组织还需要有行动机制,尤其建议建立以项目为中心的联合安保行动机制。目前上合组织的安保机制主要是针对大型活动的安保,如北京奥运会、俄罗斯索契冬运会、上合组织塔什干峰会、欧洲安全与合作组织阿斯塔纳峰会、2010年上海世博会、广州亚运会和阿拉木图亚冬奥会等,形成了就活动筹备和举行期间24小时全监控的快速反应机制,这均得益于成员国警务机构在信息情报层面给予相互支持。深层次的行动机制,应从监控行动机制逐步朝着以项目为中心发展,建立常态化的项目安保机制,且首要安保标的可放在上合组织地缘的核心目标——跨国能源设施的安全保护上。


目前我国走出去的企业、项目不断增多,海外安保一般由各跨国公司自己开展,但是安保水平参差不齐,且一些跨境安保问题不是企业自身所能解决的。比如,管线和设施跨越两国或三国时,安全保护必须求助第三国提供帮助,而企业是无法克服跨国协调所遇到的一些阻碍因素的。例如,当哈萨克斯坦境内的管线跨越第三国边境时,需要第三国给予支持和帮助,此时作为中哈两国合资的企业,若以其企业身份向第三国的政府职能部门出面协调,无论以其资源还是能力,都极为有限,这就非常需要中国政府的国际合作资源,从官方渠道开展协调,这也符合国际交往的规则。因此为维护地区共同利益,中国可以依托上合组织,与各个成员国政府间建立协调机制,为跨国企业而与有关国家职能部门建立协作关系,并将这种关系进行常态化和制度化,最终建立安保联合行动机制,以保护跨越多国的能源管线、设施、工程的安全。


建立项目安保机制,其意义在于:第一,这种在地区组织框架内建立的安保行动机制,可以帮助跨国企业与第三国政府部门进行跨国协调,减少企业不必要的成本,使企业免于陷入不擅长的领域,全身心投入市场竞争中,而政府发挥其应有的职能,扮演它善于扮演的角色。第二,从发展项目安保入手,可以规避目前中亚国家立法上限制跨国安保公司发展的客观情况。第三,更重要的是为今后更多元的经济体走出去建立安全保障机制。目前,走向中亚的中国企业主要是国企、央企、大型企业,今后可能更多的是中小企业、民企和私企,它们的自我安保能力和资源更加弱小。第四,一带一路地区安全维护的使命需要落地。为跨国企业建立联动安保机制,是这一使命软着陆的良好契机。众所周知,维护安全是上合组织成立的初衷和存在下去的源动力,而推动上合组织进程的另一动力是以能源合作为重要内涵的经济合作。一直以来,“经济、安全”犹如两个车轮推动上合组织运行。今天随着“一带一路”战略的推进,构建以项目为中心的联合安保行动机制,必将联结两大核心要务的车轮,最优地激发上合组织这架马车的生命力,从实质意义上维护上合组织的平衡。


中国依托上合组织关注和落实境外利益安保事务的进程已悄然开始。2009年上合组织公安内务部长会议签署的《关于合作保障上合组织成员国境内石油和天然气管道安全的决议》和2010年国务院批准加入的《上合组织执法安全合作部级联席会议制度》均为安保机制的构建奠定了基础。同时上合组织与集体安全条约组织以及联合国联合谱写共同安全的空间是广阔的。


(三)建议在上合组织成立 15 周年之际,中方提出“建立上海合组织框架内的安保协会”的倡议

所提的“安保协会”旨在建立驻在国相关职能部门与跨国企业沟通的桥梁,满足符合跨国企业营业性质的商业安保与人员安保的需要,进行国际专业化的安全危机管理指导,提升本地区跨国企业应对危情的能力,以及给跨国企业提供通告、信息汇报、决策和规划安排的科学合理的建议。建立国际警务和安保机制的合作通道,将诸如绑架、抢劫、暴恐等事件由于企业自行处理而导致人质被害的风险降至最低。当然,上合组织的安保协会可以根据实际危险程度给警务合作部门提供咨询建议,使上合组织成员国的强力部门能准确及时启动相应级别的警务安保和商业安保的实际对策。表1给出了一些操作上的建议:

总之,中国应当促进中亚国家安保领域的发展,促使其安保市场更趋成熟,以便尽快满足不断走出去的中国企业和公民开展跨国经济活动的需要。中亚国家的大部分私人安保业务都置于内政部门的监管之下,如乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦等。中国国际警务合作可以倚重这一政治资源,加强与它们在安保领域的合作,使安全保护合作的途径日趋多元化。



图文来源:中亚新视野

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发布于: November 5, 2018

作者:中金鹰和平发展基金会

中巴经济走廊沿线恐怖威胁分析及对策
作者:梅建明


海南公共安全研究院首席研究员、上海政法学院教授



一、中巴经济走廊线路规划

随着习近平主席的巴基斯坦访问,460亿美元的中巴经济走廊项目对于致力于实现“亚洲之虎”梦的巴基斯坦意义重大。目前,以新疆喀什为起点,以俾路支省的瓜达尔港为终点的大方向已经确定,在平衡国内各方利益和中方的催促下,巴政府提出了“多线方案”,即:除“东线”、“西线”外,增加了白沙瓦(Peshawar,KP省)至拉合尔(Lahore, 旁遮普省)和瓜达尔港(Gwader,俾路支省)至苏库尔(Sukkur,信德省)的线路。

 

中巴经济走廊东线方案

 

中巴经济走廊的“东线”方案规划为:以我国新疆喀什为起点,经过帕米尔高原上的红旗拉普山口到达巴基斯坦境内,从喀喇昆仑公路(Karakoram Highway,吉尔吉特-伯尔蒂斯坦)的曼瑟拉(Mansehra,KP省),经伊斯兰堡首都区(Islamabad)进旁遮普省(Punjab),过拉合尔(Lahore,旁遮普省)至木尔坦(Multan,旁遮普省),然后沿木尔坦-海德拉巴和海德拉巴-卡拉奇(Karachi,信德省)M-9高速公路前进,最后沿卡拉奇至瓜达尔的沿海高速N-10到达瓜达尔港。

 

中巴经济走廊西线方案

 

中巴经济走廊的“西线”方案规划为以我国新疆喀什为起点,经过帕米尔高原上的红旗拉普山口到达巴基斯坦境内,沿喀喇昆仑公路入吉尔吉特-伯尔蒂斯坦(Gilgit-Baltistan)境内,过阿伯塔巴德(Abbotabad,KP省)后,经米扬瓦利(Mianwali,旁遮普省)、巴奴(Bannu,KP省)等地到达德拉伊斯梅尔汗(Dera Ismail Khan,FATA)、出德拉伊斯梅尔汗入俾路支省境内,经佐布(Zhob,俾路支省)、奎塔(Quetta,俾路支省)、胡兹达尔(Khuzdar,俾路支省)和本杰古尔(Panjgur,俾路支省)等地,最后到达瓜达尔港。


二、中巴经济走廊沿线恐怖活动风险分析

巴基斯坦位于南亚次大陆西北部,南濒阿拉伯海,北枕喀喇昆仑山和喜马拉雅山,东、北、西三面分别与印度、中国、阿富汗和伊朗接壤。长期以来,恐怖活动是影响巴基斯坦国家安全与社会治安的重要威胁。通过GTD数据库(全球恐怖主义数据库),梳理1970-2015年中巴经济走廊“东线”与“西线”沿线各省发生恐怖袭击数量,可以看出中巴经济走廊建设的恐怖活动风险令人堪忧。

 

吉尔吉特—伯尔蒂斯坦地区

吉尔吉特—伯尔蒂斯坦地区是巴基斯坦最北的地区,位于巴控的克什米尔北部。面积72,496平方公里,首府为吉尔吉特。西与巴基斯坦KP省相邻,北与阿富汗的瓦罕走廊接壤,向东和东北接中国新疆地区,西南为自由克什米尔,向东南则为印度管辖的查谟-克什米尔邦。吉尔吉特—伯尔蒂斯坦大多为山地,在中巴经济走廊建设中吉尔吉特是重要的交通要塞,其境内的喀喇昆仑公路是中国新疆地区连接巴基斯坦境内的重要通道。吉尔吉特-伯尔蒂斯坦地区由于多高山,恐怖袭击次数在巴基斯坦全国来说并不算高,1991-2015年间共发生43起恐怖袭击,24起发生在吉尔吉特地区。值得注意的是2013年6月23日针对我国登山爱好者的恐怖袭击,发生在吉尔吉特地区南伽峰山脚下,造成2名中国公民遇难,1名获救。

 

境内主要恐怖组织:吉尔吉特地处巴基斯坦控制的克什米尔地区,作为传统丝绸之路上的一段,频繁的物资交换发展了当地的经济。但是同样交易频繁的是各式的武器,尽管巴政府在此设有大量检查站,然而在吉尔吉特-伯尔蒂斯坦地区包括AK-47和火箭发射器在内的武器很容易获得,加之地理海拔较高且多山地,在该地区恐怖分子常常停留和设立训练营。从统计数据看,宣称对该地袭击负责的组织有:简戈维军1起,真主旅1起,巴塔1起,什叶派恐怖组织1起,逊尼派恐怖组织2起,如表2所示。坐拥南迦帕尔巴特峰的吉尔吉特-伯尔蒂斯坦地区每年吸引无数登山客慕名而来,根据统计来看,每年达到4月和8月较其他月份高发,此时为旅游旺季,时有发生的恐怖袭击主要是针对外国人,通过对外国人发动了恐怖袭击,引起国际上的舆论压力,迫使巴基斯坦政府同恐怖组织和谈。当前在中巴经济走廊建设的进程中,该地恐怖分子针对中方项目的袭击,具有使组织威胁力量扩大化的作用。

 

中资项目面临的恐怖威胁:吉尔吉特-伯尔蒂斯坦地区是中巴经济走廊的必经之地,是重要的交通要塞。目前在该地区的中方项目分布如图5 所示,主要是交通设施的构建包括高速公路和铁路,以及光缆通道的建设[9]。因此,在此处停留或训练的恐怖组织为了给巴基斯坦带来压力,会选择对这些工程进行袭击。从历史统计看,该地区袭击方式有:武装袭击(18起),爆炸袭击(12起),暗杀(6起),劫持人质(6起)。因此该地区的中资项目面临的恐怖分子武装袭击与爆炸袭击的风险较高。

 

“西线”三地的恐怖威胁评估

中巴经济走廊“西线”是连接新疆喀什和瓜达尔港的最短线路,途经包括KP省、FATA和俾路支省在内的三个地区。所在地虽然地区资源丰富,但经济发展落后,公共设施不完善,且位于阿富汗与巴基斯坦“杜兰德线”的节点,恐怖袭击频发。自1970-2015年45年间,“西线”三地共发生恐怖袭击8715起,约占巴基斯坦全国发案量的70%,因此中巴经济走廊“西线”三地的恐怖威胁态势严峻。

 

塔利班的大本营—KP省 

KP省(开伯尔-普赫图赫瓦省),原名为西北边境省,是巴基斯坦西北部最小的省,主要民族为普什图族,占巴基斯坦人口的11%。巴基斯坦大部分部落分布于KP省与阿富汗边境一带,该地不实行巴基斯坦的法律,部落事务由族人按照传统习惯和方式自主决定,各部落有自己的武装,维持本部落的治安。KP省南部干燥多岩石,北部森林密布,著名的开伯尔山口连接着阿富汗。

1970-2015年间恐怖袭击统计: 根据GTD数据库的统计,KP省自1970年以来,截止2015年底,共发生各类恐怖袭击事件3604起,2013年全年发案779起为近年来的峰值,2013年到2015年恐怖袭击呈下降趋势。KP省境内受恐怖袭击最严重的为KP省首府白沙瓦(Peshawar),45年间共发生恐怖袭击737起,其余发生恐怖活动较多的地区为巴奴(Bannu,167起),贾姆若德(Jamrud,153起),巴拉(Bara,148起)和汉沽(Hangu,126起)。案发多集中于KP省东部,以白沙瓦为中心,北部地区较南部形势更为严峻。

 

境内主要恐怖组织:KP省作为恐怖组织塔利班的大本营,是恐怖分子进行训练的主要场所省内主要的恐怖威胁来自由普什图族占多数的巴基斯坦塔利班(简称巴塔,517起)及其分支武装包括真主旅,自由人党等,此外还有效忠于“基地”组织的简戈维军和圣战者运动,各恐怖组织在KP省的袭击活动 如表 所示。巴基斯坦塔利班在KP省崎岖的山区中有自己的避难所,在城市发动地面战斗,武装骚扰,利用炸弹袭击进行恐怖活动。人员组成主要由KP省普什图族人和少量的旁遮普人构成,此外值得关注的是,巴基斯坦塔利班组织内有一定比例的“外籍”圣战士,包括来自新疆、车臣等地的恐怖分子。在其领导人毛拉·法兹鲁拉的带领下,巴基斯坦塔利班是KP省恐怖威胁的主要风险来源。

 

中资项目面临的恐怖威胁:根据巴基斯坦计划发展和改革部网站的公布数据,目前中国企业在巴基斯坦KP省的投资项目涉及1个水电站项目、2个公路项目、2个铁路项目以及1个跨境光缆项目,以上项目大多属于工程量大,工期长的投资项目。

 

极端分子桥头堡—FATA

巴基斯坦FATA地区,全称为“联邦直辖部落地区”,位于巴基斯坦西北部,西边与阿富汗接壤。FATA隶属于联邦行政分支,由总统直接独立管理,且不受联邦立法和司法分支管辖。FATA共分为七个部落地区,分别为巴焦尔、默赫曼德、开伯尔、奥拉克扎、库拉姆、北瓦济里斯坦和南瓦济里斯坦。境内多山区,白山山脉坐落于FATA与阿富汗之间,当地绝大多数是与相邻的KP省主体居民以及阿富汗主体民族相同的普什图人[15]。高度的部落自治使包括塔利班和基地在内的各类恐怖组织盘踞于此,是极端分子发动恐怖袭击的桥头堡。

 

1970-2015年间恐怖袭击统计:根据GTD数据库的统计,FATA地区自1970年以来,截止2015年底,共发生各类恐怖袭击事件2072起,2012年全年发案360起为近年来的峰值。FATA地区恐怖活动频发的地区为开伯尔特区(Khyber district)累计发生恐怖袭击214起,其余恐怖分子活跃的地区分别为默赫曼德部落区(Mohmand district,131起),巴焦尔地区 (Bajaur district,118起),北瓦济里斯坦的米兰·沙阿(Miran Shah,106起),奥拉克兹区(Orakzai district,81起),库拉姆区(Kurram district,78起),恐怖袭击沿阿巴边境分布,北部部落地区袭击较南部更为多发。

 

境内主要恐怖组织:FATA地区作为极端分子的桥头堡,因其位于阿巴“黑洞”杜兰德线上,境内聚集着包括塔利班、基地组织、ISIS等各类恐怖组织。巴基斯坦塔利班是该地活跃的主要恐怖组织,其成员混于部落人群,很难与本地部落成员区分开,加之部落地区成年男子均配有枪支和武器,恐怖袭击频发。该组织通过制造恐怖袭击,达到要挟巴政府废除FATA地区的所有军事检查站,释放该组织成员的目的。“基地”组织也藏身于该地,是FATA境内各类极端组织的调解人,在其头目本·拉登在巴基斯坦境内被美军“斩首行动”消灭后,包括其新头目扎瓦赫里在内的核心层目前安身于FATA境内,策划在巴基斯坦重建“圣战”。此外ISIS也试图渗入到该地的极端组织中,扩大其在巴基斯坦的影响。

 

中资项目面临的恐怖威胁:FATA地区由于高度的部落自治,目前中巴经济走廊在该地区主要为铁路和高速公路项目,且部落内部认为走廊项目的建设是在削弱当地的自治权利,反对声较高。对于现有中资项目来说,存在的主要威胁来自巴基斯坦塔利班,在该地区其主要的袭击手段为炸弹袭击与武装侵扰。根据SATP网站数据显示,仅2016年FATA地区就发生炸弹袭击事件38起,共造成84人死亡,152人受伤,其中有3起人体炸弹的自杀式袭击,造成55人死亡,90人受伤,因此应加强针对项目遭遇炸弹袭击和武装袭击的安保。目前塔利班、“基地”组织、ISIS等势力纷纷在FATA落脚,北瓦济里斯坦特区也有东突分子的活动,各方割据情形日益严重,未来利用对走廊中资项目袭击制造声势的风险仍然存在。

 

经济走廊尽头—俾路支省

俾路支省,又称俾路支斯坦,首府奎达,地处巴基斯坦西南部,北接阿富汗,西邻伊朗,南濒阿拉伯海,是东亚通往西亚的必经之路。作为巴基斯坦面积最大的省,其人口却是全国最低,境内拥有丰富的自然资源,南部临海城市瓜达尔港是国内第三大港口,也是中巴经济走廊的终点。特殊的地理位置,使该省经济发展滞后,长期饱受恐怖主义的威胁,每年巴基斯坦全国的恐怖袭击很大部分来源于该省,作为暴恐活动的重灾区严重影响了海外投资者的信心及巴基斯坦国内稳定。

 

1970-2015年间恐怖袭击统计: 根据GTD数据库的统计,俾路支省自1970年以来,截止2015年底,共发生各类恐怖袭击3039起,近三年来恐怖袭击呈高发态势,2013年627起,2014年621起,2015年483起。俾路支省恐怖活动最高发的地区为首府奎达(Quetta)累计发生恐怖袭击692起,其余受恐怖袭击影响频繁的地区为德拉布格蒂(Dera Bugti,180起),胡兹达尔(Khuzdar district,112起),苏伊(Sui,103起),本杰古尔(Panjgur,89起),土尔巴特(Turbat,85起),查曼(Chaman,70起),恐怖袭击在地域上并不局限于某地,而是覆盖全省,以奎达市为中心,省内27个地区散点分布,南部以瓜达尔港为地区热点。

 

境内主要恐怖组织:俾路支省是暴恐活动的重灾区,因其特殊的历史、部落、经济、难民等原因,境内活跃的恐怖组织主要是俾路支分离主义势力。俾路支共和军BRA(248起)、俾路支解放军BLA(139起)和俾路支解放阵线BLF(125起)是现今俾路支省活动频繁、较为有影响力的恐怖组织,作为典型的民族分离主义恐怖组织,主要活动在俾路支省内,其与部落武装联系紧密,行动宗旨明确,其性质从受灾严重的以非俾路支人为主体的首府奎达省可见一斑。此外,针对什叶派袭击的恐怖组织简戈维军(57起),阿富汗和巴基斯坦的塔利班组织都与俾路支省有着密切联系,阿富汗塔利班领导层奎达协商会议2001年在该地区找到了避难所。由于彼此宗旨目标不一、利益存在冲突,各类恐怖组织在该省矛盾不断,因此作为国内势力较大的跨境恐怖组织巴基斯坦塔利班在该地主要起协调和保护的角色。

 

中资项目面临的恐怖威胁:根据巴基斯坦计划发展和改革部网站的公布数据,目前中国企业在巴基斯坦俾路支省的投资项目如表7所示。除全国范围的公路、铁路及跨境光缆项目外,俾路支省现有中资项目12个,涉及管道、火电、瓜达尔港配套设施等。从表6中可知各恐怖组织在俾路支省发动恐怖袭击的主要手段采用炸弹袭击与武装袭击的方式,具有成本低和轰动效应的双重效果。其余常用袭击手段为绑架和暗杀。对于该省主要恐怖威胁俾路支共和军BRA、俾路支解放军BLA和俾路支解放阵线BLF来说,其攻击手法较为单一,且与巴基斯坦塔利班等恐怖组织实施炸弹袭击手法不同,在三者共计512起炸弹袭击中,无一起人体炸弹式攻击,可见其民族分裂主义恐怖组织的本质,对圣战殉教和教派冲突不感兴趣。不过由于境内仍有巴基斯坦塔利班、简戈维军等恐怖组织的存在,手段隐蔽、成功率高的自杀袭击仍时有发生,2016年全年俾路支省共发生7起自杀式袭击,共造成224人死亡,超过434人受伤。

 

对于俾路支斯坦的中资项目来说,受到当地恐怖威胁的风险仍较高。对于“主权意识”极强的俾路支当地居民来说,政府的开发计划是在掠夺当地的资源,且没有惠及广大人民。以中巴经济走廊的重点项目瓜达尔港为例,在2015年4月习近平主席访问巴基斯坦期间,先是在推特上发动了网络抗议活动,后恐怖分子在距瓜达尔港100公里之外的工地枪杀了20名工人。因此松散的组织结构、各自为政的恐怖分子小组在未来一段时间内仍是走廊项目的潜在威胁。

 

“东线”三地的恐怖威胁评估

中巴经济走廊“东线”路线地势平坦,沿途经过巴基斯坦首都伊斯兰堡,以及国内相对富裕的旁遮普省和信德省,且在巴政府管控之下基础设施完善,投资项目较多。但“东线”的恐怖形势也令人堪忧,1970-2015年45年间,“东线”三地共发生恐怖袭击3940起,占全国恐怖袭击的30%左右。因此应加强对中巴经济走廊“东线”恐怖威胁的重视。

 

国内政治中心—伊斯兰堡 

伊斯兰堡,巴基斯坦首都,政治中心,位于巴基斯坦东北部平原。北靠马尔加拉山,东临拉瓦尔湖,西接古城拉瓦品第。2011年“基地”组织头目本·拉登及其儿子在距伊斯兰堡附近的小镇阿伯塔巴德被美军击毙。

 

1970-2015年间恐怖袭击统计:伊斯兰堡作为巴基斯坦的政治首都,在充足的军警力量,齐全的安保设施保护下,其境内的恐怖袭击并不多发。1970-2015年间共发生恐怖袭击138起。最严重的是2008年伊斯兰堡市内万豪酒店的爆炸袭击,造成53死亡,266人受伤。由于伊斯兰堡的首都象征性强,恐怖袭击也多集中在市中心。

 

境内主要恐怖组织:伊斯兰堡首都区由于其作为政治中心,往来交流的外国人频繁,各类恐怖组织利于其声势,通过制造恐怖袭击,营造国际舆论借此宣传自己。目前参与袭击最多的是巴基斯坦塔利班(13起),但从数据中可以看出各种类型,不同诉求的恐怖组织大多在伊斯兰堡发动过袭击。

 

中资项目面临的恐怖威胁:目前,在伊斯兰堡地区的中资项目分布主要是交通设施的构建包括高速公路和铁路,以及光缆通道的建设。这些工程大多属于工期较长的项目,因此受到恐怖袭击的风险较高。根据统计,炸弹袭击是最常用的攻击方式,共发生80起占袭击总数的60%,其余手段为暗杀(19起),武装袭击(15起),绑架(11起),徒手攻击(4起)。

 

经济军事中心—旁遮普省

旁遮普省位于巴基斯坦东北部,东与印度接壤,是巴基斯坦国内人口最多的省份,旁遮普人的聚居地,首府拉合尔是巴基斯坦国内第二大城市,1992年与中国西安市结为友好城市。旁遮普省是巴基斯坦的经济和军事中心,对国内GDP贡献60%以上,陆军总部位于其境内的拉瓦尔品第。旁遮普省是与中国合作最多的省,中国在巴70%水电、IT、基础设施及50%的军工合作位于该省,交流往来频繁。

 

1970-2015年间恐怖袭击统计:旁遮普省在1970-2015年45年间,共发生恐怖袭击752起,但自2003年起,案发数量呈上升趋势。在该省发生的恐怖袭击中,首府拉合尔(Lahore)遭遇袭击次数最多,共计209起,巴基斯坦军事活动中心拉瓦尔品第(Rawalpindi)次之,共计103起。其余高发地区为木尔坦(Multan,43起),费萨拉巴德(Faisalabad,23起)和古杰兰瓦拉 (Gujranwala,22起)。从地区分布可知,各类恐怖袭击在旁遮普省较为分散,并不局限于某地,而是在省内各地都有发生。

 

境内主要恐怖组织:旁遮普省内活跃着包括巴基斯坦塔利班(65起)、简戈维军(12起)、俾路支共和军(9起)等各种诉求的恐怖组织。巴基斯坦塔利班在该地实施恐怖袭击次数最多,也是最大的威胁,除此之外,作为巴基斯坦国内最富裕的省及军事中心,外商投资项目多,针对该地的恐怖袭击将为各类恐怖组织制造较大的声势,以此作为与政府谈判的筹码。巴基斯坦塔利班、勾结ISIS的简戈维军、跨国恐怖组织“基地”组织以及俾路支分裂势力在未来一段时间里仍是旁遮普省主要的恐怖威胁来源。

 

中资项目面临的恐怖威胁:根据巴基斯坦计划发展和改革部网站的公布数据,目前中国企业在巴基斯坦旁遮普省的投资项目除全国范围的公路、铁路及跨境光缆项目外,旁遮普省现有中资项目12个,涉及电力、能源、娱乐和轨道交通等方面,周期最长的为三峡集团的720MW卡洛特水电项目耗时5年。巴基斯坦塔利班、俾路支共和军更热衷于进行炸弹袭击,虽然根据SATP网站的统计,在巴基斯坦“利剑”行动的打击,2016年旁遮普省仅发生炸弹袭击2起,较2014(16起)、2015年(16起)有大幅度减少,但2起所造成的76人死亡、302人受伤仍不可忽视其严重的威胁后果。简戈维军、巴基斯坦先知之友则更倾向于武装袭击,分散的武装恐怖小组使其灵活机动性更强。据巴基斯坦媒体报道,为防止与ISIS勾结,2016年6月20日巴反恐部队在旁遮普省展开反恐行动,已逮捕简戈维军及其分支的大量核心成员,不排除未来其残余势力袭击中资项目,实现解救团伙和报复巴基斯坦政府的目标。

 

东线恐袭重灾区—信德省

信德省,位于巴基斯坦东南部,地处印度河下游平原,东与印度接壤,南濒阿拉伯海,其首府为卡拉奇,是巴基斯坦第一大城市和最大的海港与军港,20世纪80年代与中国上海结为友好城市。国内第二海港卡西姆港也位于信德省。信德省位于中巴经济走廊的东线尽头,也是东部恐怖袭击多发的省份,长期以来饱受恐怖主义的侵扰。

 

1970-2015年间恐怖袭击统计:根据GTD数据库的统计,信德省自1970年以来,截止2015年底,共发生各类恐怖袭击事件3050起。45年间共出现两次恐怖袭击高峰分别为1995年(630起)和2013年(449起)。信德省恐怖活动高发地区为卡拉奇市(Karachi),45年间共发生恐怖袭击2530起,也是巴基斯坦国内遭遇恐怖袭击最多的地区。其余较为高发的地区分别为海德拉巴(Hyderabad,102起),拉卡纳(Larkana,21起),海尔布尔(Khairpur,20起),雅各布阿巴德(Jacobabad,18起),纳瓦布沙阿(Nawabshah,16起),北纳兹马巴德(North Nazimabad,16起)。

 

境内主要恐怖组织:信德省作为中巴经济走廊“东线”恐怖袭击最严重的省份,该地区主要活跃着包括巴基斯坦塔利班、效忠基地组织的简戈维军和效忠ISIS的哈里发运动在内的各类恐怖组织。统一民主党(Muttahida Qami Movement)在该地最为活跃,共造成恐怖袭击169起,作为成立于1984年的组织机构,原名为移民民族运动,其成员主要为印度移民及后裔,在与代表卡拉奇当地普什图人利益的“人民民主党”的政权争夺中,时常爆发摩擦与冲突,逐渐演变为恐怖袭击,使由移民组成的卡拉奇市成为暴恐活动的重灾区。除此之外代表各恐怖势力的极端组织也活跃于信德省,塔利班、“基地”组织,信德分离恐怖势力都使信德省的安全形势令人担忧。

 

中资项目面临的恐怖威胁:根据巴基斯坦计划发展和改革部网站的公布数据,目前中国企业在巴基斯坦信德省的投资项目,除全国范围的公路、铁路及跨境光缆项目外,旁遮普省现有中资项目14个,涉及电力、能源和交通等方面。然而信德省的安全形势使中资项目面临着恐怖袭击的风险,2016年5月30日,信德省卡拉奇市发生由信德得什自由军团实施的一起路边炸弹袭击,1名中国工程师与2名当地人受伤,在爆炸现场发现写有“外国人控制信德省资源”的纸条,显然针对中国工程师的这次袭击旨在对中巴经济走廊中国工作人员发出警告。



发布于: November 5, 2018

作者:中金鹰和平发展基金会

关于海外安保的几个原则
作者:杨恕


海南中金鹰和平发展基金会学术委员会副主席兼海南公共安全研究院名誉院长、兰州大学中亚所所长




随着中国崛起和“一带一路”倡议的实施,中国海外利益在加速拓展,这意味着对中国海外利益进行保护具有迫切性。近年来,越来越多的中国公民赴海外经商、工作、旅游、留学。仅2017年,中国的出国人数就多达1.3亿人次。与此同时,中国公民在海外面临的安全风险也越来越多,特别是在全球化和信息化的背景下,非传统性安全风险愈加凸显,恐怖活动、有组织犯罪、走私贩毒、非法移民、劳务与经济纠纷、自然灾害、流行性传染疾病等诸多威胁都对中国的海外利益提出了诸多挑战。再加上中国企业及公民的风险意识不足,抗风险能力相对较差,使得这些威胁对海外中国海外利益造成严重损失的情况时有发生。

 

经过多年摸索,中国在海外利益保护工作上取得了一定的进展,包括建立了领事保护机构、规范领事保护机制,同时也完善了领事保护法规。2013年中共十八大报告也已明确提出“坚决维护国家利益和我国公民、法人在海外合法权益”。但是,在建设“一带一路”的背景下,中国海外公民利益的扩展速度越来越快,内容和表现形式也更加丰富和多元,而政府提供海外利益保护的能力并未得到大幅提升,由此产生了海外安全需要与政府领事保护资源相对短缺的矛盾。很明显,单一的政府保护难以满足海外安全需求。

 

作为海外安全治理有益补充的安保公司,凭借特有的优势逐渐活跃在国际市场中,近年来越来越多的中国公民和境外中资企业在海外选择聘用安保公司来获取保护。2018年《政府工作报告》中提到“完善海外利益安全保障体系”,政府需重视海外安保问题,通过阐明中国政府关于海外安保的基本原则,合理使用私营安保公司获取安全服务,从而让私营安保公司成为海外安全治理机制的重要组成部分。


一、海外安保的适用范围

据外交部有关数据显示,2017年中国外交部领事司及其驻外使领馆处理领保案件超过10万起,平均每位领事人员需要负责20万人次的领事保护工作。一般情况下,传统性安全风险影响较大、多依靠政府力量加以解决。但大部分领保事件属于非传统安全范畴,通常学术界把非传统安全因素分为两类。一类是人为因素。包括恐怖主义、海盗行为、暴力犯罪、劳务与经济纠纷、非法移民、排华活动、流行性传染疾病、文化差异引起的冲突等。另一类是非人为因素。包括地震、海啸、台风等自然灾害。据统计,有关我国公民海外安保事件中,尤以恐怖主义、海盗活动、劳务与经济纠纷、文化差异引起的冲突、自然灾害等发生频次较高。随着“走出去”步伐进一步加快,海外安全风险的多元化,一些大型企业已经开始选择安保公司保护海外利益。如中石油在伊拉克地区创造了多个连续安全生产的记录,很重要的原因在于聘请国内外专业的私营安保公司为其提供安全保护和情报。可以说,私人安保适用于上述非传统安全风险领域,并已经在实践中得到不同程度的体现。


二、安保公司的权利与行为

“9•11”事件后,私人军事和安全公司(Private Military and Security Company,PMSC,下称“私人安保公司”)在西方兴起,由于PMSC活动的特殊性和敏感性,因而与国际关系和国家的安全管理职能产生了复杂的关系。由于相应的国际和国内监管机制尚不完善,因而如何对PMSC的活动进行规范便成为国际社会广泛关注的问题。一般情况下,可以把私人安保公司分为两类,即私人安全公司(Private Security Company)和私人军事公司(Private Military Company)。根据2008年9月17日公布的《蒙特勒文件》,“(私人安保公司是指)私人提供军事和安保服务的私营商业实体。军事和安保服务主要包括武装护卫和保护人员和物品,例如运输队、大楼和其他地点;维修和操作武器系统;羁留犯人;向地方部队和安保人员提供咨询或培训”。

 

根据海外安保公司提供的业务范围,私人安保公司属于向行为体或个人提供安全服务的私营公司。安保公司既要符合《枪支管理法》等国际条例,又要符合所在国相关法律规定,依法开展保护行动。雇佣海外安保主要以维护海外公民的正当利益为目的,中国海外公民的合法权益是指身在海外的中国公民所应该享有的符合法律规定的权利和利益。主要包括:人身安全、财产安全、合法居留权、合法就业权、法定社会福利、人格尊严受尊重的权利、基本的政治权利、人道主义待遇以及当事人与我国驻当地使馆保持正常联系的权利等。因此,安保公司应当为海外中国公民获得上述权利提供安全保护。


三、遵守国际法及当事国法律

近年来,中国积极参与和解决国际和地区热点问题,数次开展大规模撤侨行动,把保护海外公民利益提升到新的政治高度。无论当前还是未来,中国政府的海外安保应始终坚持以维护国家利益和形象为准绳,坚持和平、发展、合作、共赢的原则,努力践行“以人为本、外交为民”的理念,奉行互利共赢的开放战略,在参与全球治理的过程中全力保障中国的海外利益。

 

我国与西方主要国家关于海外公民利益保护的一个重要区别在于,中国始终奉行不干涉别国内政的政策,私营安保公司恰恰成为该政策与中国海外安全市场的主要提供者。私营安保公司将政府的安全保护与商业运作结合起来,可以发挥军事保护的作用。由于不直接隶属中国的政府机构和军队,私营安保公司行动上有较大灵活性,可以完成一些政府和军队不便执行的任务,避免与目标行动对象国产生争议。此外,如何在避开法律、国际争议情况下,发挥安保公司的作用成为关键。

 

目前,关于海外公民利益保护的国际法有多个。例如,国际劳工组织分别于1949年和1975年通过的《移民就业公约》(第97号公约)和《移民工人建议书》(第151号建议书)规定了公约批准国有义务采取行动保护境外劳工。截止到2017年,中国已与多个国家签订了40多份多边领事条约,为派用安保公司维护海外公民利益提供了法理性依据。

 

通常,学术界认为领事保护和外交保护是国家为海外公民提供保护的主要方式。相较于外交保护,领事保护是更为常见的方式。领事保护是指一国的领事机构、领事官员或领事代表,根据本国的国家利益和对外政策,于国际法许可的限度内,在接受国同意的范围内,保护派遣国及其国民的权利和利益的行为。一般情况下,参与领事保护工作的主体是政府外交和安全部门,企业、社会组织、个人也会参与。为避免出现干涉别国内政的质疑,中国处理海外安保事件时,往往依据属地原则和当事国救济原则,即任何海外安保活动需要符合所在国的法律法规,在此前提下,与当地政府部门展开合作,维护本国海外公民利益。


四、“官商协同”

鉴于我国的国家性质和发展目标,中国海外公民利益保护的方式仍然以政府为主体,其他主体参与协作。伴随中国国力的增长,外交理念也在发生变化,“以人为本、外交为民”的思想成为指导新时期外交工作的新思想。海外安保任务的日益加重,使单一的政府方式无法有效解决海外存在的安全问题。政府一揽子包办的做法不仅成本高、可持续性低,而且并不是应对所有事件的最佳方式。安保公司则提供了一种新的选择,其专业化程度和武装水平并不亚于中小国家的军队。目前,除了企业和个人雇佣安保公司以外,部分中国驻外领事机构也开始聘请专业的海外安保公司为领事人员及其家属提供安全服务。基于目前复杂的国际形势和地区安全态势,我国根据海外利益和领事资源的分布,借用市场化的方式雇佣符合安全需要的安保力量,为企业和个人提供安全服务。

 

同时,我国以政府为主体的海外安保机制决定了外交部领事司及其驻外机构始终要发挥统筹全局的作用,领事馆与所雇佣的安保公司有必要建立日常沟通的长效机制,配合所在地领事机构开展行动,保护海外公民利益。


五、坚持非进攻性原则

现阶段,我国实行的是积极防御军事战略。受此影响,我国政府在海外安保问题上奉行防守而非进攻的原则。特别是政府购买安保公司服务时,其安保公司行为会影响到国家和政府的形象。例如,著名的美国私营安保公司黑水国际(Acadami),曾在2007年一次护送美国外交人员车队的行动中,公然向街头民众开枪,射杀14人。该事件激化了伊拉克民众的反美情绪,同时受到国际社会的批评,使美国形象严重受损。我国政府在购买海外安保服务时,应以维护公民人身和财产安全为主,禁止使用安保力量从事有损国家利益和形象的行为。甚至,在一些服务条款中可以明确要求不使用杀伤性武器。因此,坚持防守而非进攻原则,有前瞻性地制定海外安保的多套预案,能够根据形势的变化恰当地处理突发事件,这是海外领事机构与其合作者的应尽职责。


六、选择安保服务类型

随着国际安保市场的规范化,为境外主体提供了可供选择的安保方案。根据所处社会环境和地区形势的不同,境外企业、机构、社会组织和个人可以结合自身资金、安保需求等因素,合理地选择雇佣安保人员、购买安保服务等。在海外,处于危险地区开展业务的境外大型企业可以考虑雇佣国内或国外人员组建自身的安保队伍,保护驻地安全;同时聘请专业的安保公司提供出行、商品运送等安保服务。我国明确提出在海外雇佣安保人员必须符合国际劳工组织关于雇佣关系的相关规定,同时应适用于当地法律条例。在涉及安保人员时,要符合中国关于海外安保的原则,明确责任关系。当雇员行为超出合同规定且危害到雇主或国家利益时,有权将其辞退。此外,聘请专业安保公司提供安保服务,其服务条款和保密协议等也必须符合上述原则,使其契合中国的外交理念,同时达到保护海外公民利益的目的。

 

私人安保公司作为便利化的市场工具日益兴盛。近年来私营安保公司的业务范围已从企业、个人安保扩散到联合国维和人员、政府机构、军队培训等。国际上知名的安保公司大多属于西方国家,这些公司凭借着成熟的体制、资历深厚的管理层和专业性的人员补充,已逐渐打造成高精尖队伍。其中管理层多为退役将领,在军方拥有比较深厚的资历,安保人员多为退役的特种兵或其他军人,辅以科学的训练方式和完备的高科技武器,这使得他们有能力应对复杂化的安全形势,进而满足客户的需求。


七、海外安保企业建设与人员培训

对于我国来说,海外安保的难点在于人员培训,尤其是培养符合海外复杂环境要求的专业人员十分困难。除此之外,一个一流安保公司还需要获得相关国际组织的认证,需要《枪支管理法》的准许获得武器的使用许可,且在当地设置所在国许可的武器库安置点等等。虽然近年来已经出现了一些提供国际业务的中国安保公司,但在专业素养、安保水平等方面仍与国际安保公司存在较大差距。

 

对于企业安保,同样面临许多困难,一是当地利益集团之间的复杂关系,会影响企业在当地的发展。二是我国安保公司与企业之间的合作存在困难,由于双方决策流程的差异,使得合作与交流面临障碍。三是缺乏先进的安保技术。由此可见,一方面,中国政府仍需鼓励和培育更多符合国际标准的安保公司,从政策上扶持为中国海外利益提供专业化保护服务的国内安保公司;另一方面,需要加强对外派人员的安全培训,全面提升派驻海外的企业管理人员和从业人员的安全意识和操作技能,增强应急处置和自救互救能力。同时有必要做好机构自身安保队伍建设,通过校企联合、军企联合等培训形式提升安保人员防护能力和水平,提高海外公民安全系数。

 

进入新时代,中国海外利益保护已成为外交工作的重中之重,如何把安保公司打造成为中国海外利益服务的可靠力量,关键在于政府的重视和民间的投入。此外,我国的外交机构及立法机构应确立进行海外安保的基本原则,努力与相关国家达成共识,既要维护我国的利益,又要避免国际社会对我行为的指责。总之,海外安保是一种特殊的商业行为,不要给它附加战略意义等功能。从事海外安保既不是显示国家实力,也不是公共外交,更不是推广软实力。在海外安保这个新兴而又充满竞争的市场中,我们还有许多东西不熟悉,需要认真学习。

 

海外安保在我国是一个新兴的产业,各方面的基础和条件都不足,特别是人才。在最近几年,该项工作应首先做好相关规定的制定。立法过程慢,但制定规定相对简单,比立法快得多还要加强相关研究,包括国外法规、重要安保公司的运营以及有关的技术等。同时加强人员培训。可以由某个或多个企业组合制定计划、选编教材、挑选教师,还可以寻找国外合作者参与。培训要重实践,重能力培养;教学要以案例为主。培训工作政府有关部门应适度参与。



发布于: November 5, 2018

作者:中金鹰和平发展基金会

恐怖主义问题学术型智库的立足点与问题导向
作者:张金平


海南公共安全研究院高级研究员、西北政法大学反恐怖主义研究院院长



智库建设,是国家发展的战略性系统工程。不建设智库与片面地单一维度地建设智库,都会对国家战略实施产生突出负面影响。2018年已经来临,世界与中国都面临的恐怖主义威胁新挑战也已经来临,把握反恐怖工作的新机遇、探索应对恐怖主义新挑战的工作思路与策略,是智库的重要目标,也是学术性智库的重要目标。


一、作为学术智库的立足点

智库,依据其研究、分析问题的立足点,对策建议的思路,应该由不同的类型,学术型智库具有其自身的立足点与问题导向。学术型智库研究的立足点是学术研究:一是,当代恐怖活动的起伏、演化;二是,当代反恐怖策略、思路的演化进程,反恐怖工作本身也是一个对恐怖主义问题的认识过程;三是,恐怖主义问题研究的学术史。当代恐怖活动,指的是当前全球泛滥的恐怖势力自20世纪70年代兴起以来几十年持续的恐怖活动。分析恐怖主义问题的核心概念是组织能量。组织能量,决定着恐怖(极端)势力的活动方式、规模、目标,如“伊斯兰国”组织性质、暴力形式及其烈度的变化从根本上取决于其组织能量变化;反恐怖工作的核心,是有效遏制、打击、消除恐怖势力的组织能量。恐怖主义活动有其特质。恐怖势力能够在现代社会中拥有、获取很多、很大的活动空间,能够在现代社会中很便利地生存、扩展;而反恐怖工作,进入恐怖势力的核心区域,发现、捕捉恐怖势力的活动,则非常困难。恐怖势力,正是利用了社会秩序造成的这一不对等态势,将恐怖效应最大化。以一个议题为例:周边恐怖活动在什么样的情形下中国必须实施武力打击?就学术型智库而言,1. 分析各国武力打击的时机、条件、举措得失;2. 武力打击所针对的恐怖活动的类型,当时的恐怖活动所处的状态,核心的威胁及其长度;3. 此前该问题的相关文献及其综述。


二、学术智库分析报告(方案)的特点

与实务部门的智库,政策研究室性质的智库相比,学术型智库不仅有不同的立足点,也有有不同的分析报告(方案)等成果特点:一是,基于长周期大跨度的趋势分析;二是,恐怖活动各种可能性及其条件的比较分析;三是,不同策略实施条件的比较分析。学术型智库的分析报告,绝非提供单一向度的方案,而是提供决策的多种可能性的选择性方案及其比较价值;是从学术分析角度提出的、与其他类型智库成果互补的一种决策参考。多角度多层面多方案的比较,是服务决策参考的重要条件。以同一议题为例,学术型智库提出的建议特点:1. 中国周边恐怖势力聚合威胁达到必须武力打击的可能性、方向性、相关条件;2. 多种武力打击举措的实施条件、得失利弊;3. 实施武力打击的配合工作;4. 避免实施武力打击举措的方法。必须强调,恐怖主义问题智库,其立足点是独特的、其产品是独特的;这种独特性,与其他相关智库的工作协调发展相互联系,形成恐怖主义问题智库的系统性,包括,不同侧重点的学术智库之间的协调、联系;学术智库与实务部门的智库之间的协调联系;国家安全领域智库之间的协调、联系。以上的智库报告,基本特点是比较价值与参照性:一是学术工作中的比较价值,即不同案例的对比;二是与其他类型智库报告的比较价值,任何类型的智库,都应当是决策的一种参考,对决策提供多类型的参考、形成参照,是智库工作的一个基本准则。学术智库,失去了自己的特点与基础,所有的智库都成为单一的模式,所有的广报告都设想为直接的决策方案,可能是智库建设的灭顶之灾。任何单一的智库工作,都无法承担反恐怖主义工作的要求;每一层面的智库,都发挥着各自的、不可替代的作用;立足于不同的基础、坚持自己的应有导向,在这个体系中发挥作用,形成相宜得彰的合力。应该以群体的力量,以制度化的机制,避免智库工作的后劲不足,中途夭折。为了发挥系统性的整体效应,光明日报推动的智库联盟,能够更好地担当发挥协调作用,如推动形成统一的国家安全智库成果等信息的网站、发布渠道;将恐怖主义问题不同层面的智库成果汇合起来;及时就恐怖主义热点问题形成讨论和系列成果、形成不同层面的多角度观察的成果;促进形成相互补充、促进的智库群。


三、当前恐怖活动的基本判断

(一)第三个时期的第二个阶段。2017年国际恐怖势力在叙利亚、伊拉克失去公开盘踞的地域,标志着全球恐怖活动进入第三个时期的第二个阶段。可以将1981年埃及萨达特总统遇刺作为当代全球恐怖活动的第一个时期开始,将1998年“基地”势力实施的东非大爆炸作为第二个时期的开始,将2011年国际恐怖势力强劲参与阿拉伯世界动荡视为第三个时期的开始。

 

(二)两个循环圈。“9·11”后,以中东为中心的全球两个循环圈——西向循环圈与东向循环圈——凸显出来。“伊斯兰国”势力则能够依托两个循环圈,在全球聚拢巨大能量、向全球实施汹涌回流。

 

(三)“伊斯兰国”势力。“伊斯兰国”势力的暴力活动态势、组织网络拓展、与其他恐怖势力包括“基地”势力之间的关系,都紧紧围绕“转型”这一轴心。

 

(四)击溃“对接”。恐怖势力全球回流的核心环节,是在各个地区、与不同恐怖势力的“对接”,建立活动据点、实现力量重组。在其“对接”的过程中,恐怖势力看似气势汹汹,其组织网络具有明显的薄弱点。打掉极端势力在伊拉克、叙利亚的公开活动据点,是对国际恐怖势力的沉重打击;打破恐怖势力的回流“对接”,能够将反恐怖工作更上一层楼。

四、工作侧重点

我们工作的侧重点:中国周边4条经济走廊的恐怖活动;国际恐怖活动的起伏及其暴力手段的变化;全球反恐怖工作的得失评析;1990年以来中国恐怖势力的组织形态及其对应的暴力活动条件;1990年以来中国的反恐怖政策与行动。中国恐怖势力具有3种组织形态,即恐怖组织、恐怖团伙、独狼。三类形态的恐怖势力具有不同的活动空间,暴力手段,三类形态的恐怖势力相互联系。中国当前的反恐怖工作进入一个关键时期,严厉打击里面人的工作,将成为反恐怖工作的转折点。我们需要突出推进的工作一是对突出恐怖活动的分析,如埃及恐怖活动所折射的地区恐怖活动态势及其对中国的影响,缅甸的恐怖活动及其给东突恐怖分子的可能的活动机会,阿富汗恐怖分子成分的国际化新动态,二是相关恐怖活动的月度报告和年度报告。



发布于: November 5, 2018

作者:中金鹰和平发展基金会

中国海外安保业务前景
作者:周章贵



海南公共安全研究院高级研究员、浙江大学非传统安全与和平发展研究中心海外安全与安保研究所所长




一、发展海外安保是推进“一带一路”建设和维护国家海外利益的需要

自2013年中国提出共建“一带一路”倡议构想以来,沿线各国积极响应和参与,尤其是2015年国家发改委、外交部、商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》指引文件后,中国在沿线国家的多边、双边合作项目及投资进一步加快,然而防控应对沿线地区复杂的政治、安全和经济风险成为艰巨的任务。

 

随着“一带一路”沿线合作的深入推进,安全与发展问题相互交织,几大经济走廊区域,尤其是东南亚中南半岛、上合组织成员国覆盖的中、南、西亚、以及非洲东南部地区,成为中国海外利益的核心节点区域。由于国家利益延生到了海外,受制于联合国授权、东道国同意等种种国际政治因素和限制,主权武装无法轻易伴随出境,传统上依靠政府公共安全保障力量的安全供给路径受阻。而纵观国际实践海外利益保护主要依赖于安全私有化产品与服务以及市场化供给模式。

 

“一带一路”倡议下的海外国家利益维护与安全服务供给势必离不开中国安保行业的身影,为中资安保企业走出去发展提供了难得的机遇。海外安保业务范围主要包括随身护卫、大楼守护、武装押运、以及为国家安保人员提供培训指导和武装训练,总体上海外安保服务的私有化发展成为新趋势。


二、中国海外安保发展首先要跨越国际规则和标准体系门槛

相比欧美国家高度发展的市场化安保业务,中资安保企业总体上在量和质都存在明显差距。过去十几年来,私营安保业在全球治理格局中扮演了重要角色,其相关的国际规则也逐步形成并趋向标准化。联合国、欧盟、北约等国际组织以及美国、英国等众多主权国家均倾向于采购满足国际标准认证的安保服务。中国安保业在新时期新要求下必须了解国际安保业的规则与标准,找出差距并在对标学习中再自我提升,急待加强自身能力建设,以适应国际化新需求。

 

2008年《蒙特勒文件》文件在美国、英国、中国在内的大国支持下签署生效成为国际社会私营安保行业规制的法律基础。2010年,部分国家在《蒙特勒文件》的基础上开始推动签署《私营安保服务供应商国际行为守则》,(英文全称:THE INTERNATIONAL CODE OFCONDUCT FOR PRIVATE SECURITY SERVICE PROVIDERS),并随后建立了由国家、产业和社会代表共同参与的国际安保服务供应商行为守则协会(ICoCA),或称国际安保规范协会,对全球私营安保业进行监管。其主要目的即是制定和推动际安保服务的标准和行为守则,促使安保公司遵守行业行为规范,尤其是在海外安保服务中体现遵守联合国人权和人道主义相关规定。当前有意开展海外业务的各国安保服务供应商(包括中国安保公司)均视成为ICoCA认证会员为提升国际化能力的重要标志。

 

目前,ICoCA对其会员安保公司开展国际安保服务标准化认证,凡已通过第三方取得ISO18788, ISO28007, PSC.1三种标准认证之一的会员公司均可申请ICoCA国际认证。为了帮助会员公司参与认证工作,ICoCA秘书处已制定并发布取得ISO 28007(海上船舶安保护卫), ISO 18788(陆上安保护卫)和 PSC.1(陆上安保护卫)认证证书后的三种标准认证流程指导书。

 

推进中国海外安保业的发展需要首先厘清上述国际法规、行为守则以及规范标准,在清楚规则和行业国际趋势前提下再结合中国特色和国家海外利益的切实需求进行规划,稳步推进。加强这方面的标准解读、能力建设、培训实践具有迫切性,也具有市场前景。


三、海外安保服务业发展总体趋势判断与业务前景

根据产业发展状况,各国私营安保发展模式大致呈现三类主流:第一类以英、美为代表,它们不仅实现了公共安全的高度外包,而且还能在高风险地区活动,甚至胜任对外政策工具;第二类则以日、德等发达国家为代表,限制私营安保涉足公共领域,同时海外开拓也并不活跃,但这些国家往往注重智慧安防产品与服务的一体化建设,即通过结合互联网技术和遥感信息等为安保服务提供重要的信息、情报和系统集成服务;第三类则以发展中国家为代表,中小型安保企业数量庞大,呈低水平分散状态,它们没有海外活动的意愿和能力,国家监管水平落后。中国具有明显的二重性,“发展中国家式”的产业基础与“发达国家式”的海外需求间存在严重的结构失衡。一边是规模较大的保安业,人员和资本较有规模,与国内公安部门关系密切,但缺乏海外活动的能力和意愿;另一边则是注重于保护海外利益,但是规模、资本严重不足的安保业。出于多种原因,这两者未能有效结合,导致了中国私营安保海外有效安全供给的严重不足。但随着十九大以及本届两会后相关顶层设计对国家海外利益保护的重视以及相关国家机构调整,海外安保发展已经成为国家和社会的当前和下一步的重要工作。


四、预判未来十年中国安保业发展面临重大的机遇与挑战

首先,国内安保业的发展必将进入市场化的激烈竞争时代,对于传统安保公司来说人力密集型服务和低端同质化竞争是共同困境。随着市场化放开,民营安保服务商的低门槛进入,将进一步冲击传统安保市场,因此传统安保行业必须经历转型升级找到自身的核心竞争力。另一方面,信息化时代的到来和中国 “一带一路”建设的推进揭示了安保业已引来新的重大机遇。海外安保是中国安保业走向高端对接国际的自身需要,也是维护国家利益的政治需要。

 

其次,随着一带一路倡议的提出与相关投资合作项目推进,海外安保成为艰巨工程,必须看到安保与安防走向国外的新需求特征。尤其是基于情报收集、分析、处理及安全风险识别、评估的数据化信息产品成为海外安保主要竞争领域。信息情报与风险评估产品将成为海外安保的重要竞争力体现。提升海外安全风险评估能力,识别可能影响机构、人员、资产或行动的威胁和脆弱性,提出风险优先排序、预防对策和缓解措施,为安全决策、安全规划和安全管理的实施提供可行性。从地缘布局的角度看,一带一路沿线地区核心节点国家主要集中在东南部非洲、中西亚上合组织成员国、东南亚东盟国家。可考虑在核心节点国家推进布点工作,融合多种资源渠道,走政府-企业-民间机构(智库等)无缝合作模式,为海外利益和机构、项目、人员安全维护提供支持。

 

第三,海外安保发展可与安防技术工程、产品、服务进行统合,以提高整体解决方案能力。海外安保服务不再仅仅是人员、设备和服务的单方面需求,而是对整体解决方案及系统应对的需求。中国海外安保业发展有望走出一条不同于美国“黑水”模式或者欧洲“G4S”模式的新路径。即结合中国海外利益(项目、人员)的维护巨大需求以及智慧安防技术应用和产能优势,另外,海外安保急需一支具备在复杂环境下完成特殊任务的力量。即能完成常规情况下的商业安保项目,又能在极端复杂情况下完成配合国家海外利益政治需求的特殊项目任务。

 



发布于: November 5, 2018

作者:中金鹰和平发展基金会

“一带一路”建设中的海外安保问题
作者:于洪君
海南中金鹰和平发展基金会高级顾问、中联部原副部长、中国人民争取和平与裁军协会副会长



中国“一带一路”倡议提出4年多来,中资企业和中国公民以前所未有的规模和力度走向外部世界。有数据显示,2017年中国公民出境旅游突破1.3亿人次,在境外近200个国家和地区设立企业超过3万家,在海外劳务人员约100万人,留学生约137万人。2016年,中国对外非金融类累计投资达1701亿美元,同比增长44%,增速为上年的3倍。中国“走出去”的企业和境外中国公民的数量继续大幅度增长。一个颇具规模的“海外中国”,正在逐渐形成。海外华人华侨总数据统计已经超过6000万人。与此同时,我们还要看到,一方面,当今世界正处于大发展、大变革、大调整时期,新旧格局转换和新旧秩序更替引发的矛盾和冲突此起彼伏,天下并不太平。另一方面,参与“一带一路”建设的国家大都处于现代化建设的初始阶段,面临政治变革、经济转轨、社会转型的艰巨任务,有些国家处于东西方文明的交汇区,长期遭受恐怖主义、极端主义和分裂主义的困扰和威胁。政治冲突、经济危机、社会动荡与宗教、民族矛盾以及地区冲突相互交织。此外,气候变化、环境污染以及公共安全事件多发导致的非传统安全问题也日益突出,与之而来的各种冲击和挑战愈加频繁。


当前国际事务的复杂性和“一带一路”所涉区域安全形势的特殊性,使得中资企业和中国公民的海外安保问题面临严峻挑战。2015年11月,马里首都巴马科发生恐怖袭击,中国铁建国际集团西非公司正、副总经理等三人遇袭身亡,教训惨痛。2016年7月,土耳其突发政变,全国暴力活动蔓延,近600名滞留在土的中国人面临严重安全威胁。同月,南苏丹爆发内战,当地8家中资企业的逾千名中国人陷入险境。2017年5月,两名中国人在巴基斯坦俾路支省遭绑架遇害。2018年4月11日,吉尔吉斯斯坦一家中吉合资企业遭打砸抢烧。总体上看,中国企业、中国公民在海外面临的安全威胁呈现“量率齐升,同步爆发,点多面广”的新特点。换句话说,中国在境外的市场化投资行为,面临着“高风险、低安保、损失重、救济弱”的困境。


海外安保工作的两重弊病


全面检视并认真分析当前中国企业和公民海外安保工作的诸种实践,可以发现,此项工作在结构上、路径上存在两重弊病。其一,我国海外安全产品的供给结构单一,主要提供主体是国家和政府,民间力量的参与十分有限,因而导致了海外安全需求和供给之间的失衡;其二,海外安全供给的贯彻路径是“自上而下”的,缺乏“自下而上”的呼应机制,市场和社会力量的积极性并未充分统筹和调配到位,海外安全网络编织不够细密。


需要推动的工作方向

为了更好地支持和推进“一带一路”项目,我们需要一个多元化、多层次、广维度的海外安全产品供给结构,需要在供给路径方面实现“上下贯通”,需要多方主体积极参与并编织严密的海外安全防护网络。为此,我们应大力推动以下六方面工作:

 

一是强化顶层设计,推动机制创新。考虑到我国海外企业和华人华侨已经形成“超大规模”,构建中国海外安保体系所需调动的力量和资源异常庞大,建议尽早建立一个强有力、超部门、军民融合、统筹协调的“海外安保协调指挥中心”,集中统筹与全面协调相关事务,以便有效超越部门局部利益,克服“政出多门”带来的执行阻力,实现决策一体化、效能最大化、行动最优化,以更高层次和更高效率,优化和完善我国海外安保体系的决策与指挥中枢。

 

二是完善法律法规,依法确权维权。建议尽快健全中国企业与公民海外安全的司法保障体系,将“有法可依”贯穿于维护我国企业和公民海外安全利益的全过程和各环节。有关部门宜早日启动《中国公民海外安全法》或《中国企业海外利益保护法》的制定工作,明确中国海外安保事业的内容及方式,细化各方权责。又如,撤离海外人员、应急救援等海外行动,已是中国人民解放军维护国家海外安全利益的重要方式,但《国防法》对此尚无明确规定,建议在《国防法》中做适当调整,或增加相关内容。此外,鉴于海外安保事业绝不限于我国自身,许多问题和挑战远非一国之力所能应对,建议积极推进国内相关立法与国际有关公约、协定的对接,同时考虑推动形成新的国际法文件。

 

三是重视能力建设,扩大国际合作。建议继续加强领事保护、军事救援、国际合作、情报保障四大能力建设,提高海外利益安保系统相互协调、配合行动的质量与水平。在领事保护方面,应与所在国各级政府、强力部门、民间组织和主要媒体建立更为密切的友好关系,通过外交努力提升中国护照的“含金量”,尤其要加强高风险地区领保队伍建设,扩大相应编制,保障相关经费。在军事救援方面,应持之以恒地推进军队远程投送、快速反应能力建设,重视军队海外基地的建设和使用,提升运用军事手段保护我国海外企业和公民生命财产安全的能力;在与各国开展军事交流与合作中,宜增加人道主义救援、海外利益保护等相关内容。在情报保障方面,除情报部门应将海外风险情报搜集和研判纳入核心业务范畴,不断提高预警情报水平外,还应通过民间渠道开发拓展情报分析工作,支持成立从事海外风险咨询的专业智库或商业咨询公司。在多边协作方面,应开展更多的国际人道救援行动,加强在相关国家和地区的护侨撤侨演练,探讨在相关国家与第三国开展安保合作的可能性,进而推动建立多边的区域安保与反恐协作机制。

 

四是善用海外侨领,推广联防机制。近年来,我国部分驻外使领馆借助海外社会力量,建立领保联络员及安全联防机制,拓展领保服务网络,效果良好。各驻外机构应在不违背相关国家法律的前提下,深入研究借鉴这一机制,以便更好地利用侨领侨团搜集情报信息,拓宽预警渠道,建立更加可靠的境外安保联络机制。

 

五是重视政策支持,帮扶安保企业。建议明确企业海外项目安保的刚性投入比例,鼓励我国境外企业优先雇佣在当地落户的国内安保企业;鼓励我国金融机构对有实力、有业绩、有项目、有信誉的境外安保企业提供信贷融资支持,同时加强海外安保市场的规范及管理,制定统一标准,加强资质考核,规范报备手续;通过整合资源,形成分门别类、各具优势、相得益彰的海外安保产业链,为我国海外企业和公民提供全方位、综合性、专业化的安保服务。

 

六是借助商业保险,分散海外风险。建议按照2014年国务院颁布的《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》的要求,由国内相关机构牵头,推动商业保险公司制定有针对性的海外安全保险品种,为海外企业和公民提供“安全防护险”,同时鼓励中国海外企业尤其是中小型民营企业加入跨国保险网络,通过商业工具规避海外安全风险。

国家安全的一切是为了人民。党的十九大报告重申了“以人民安全为宗旨”的总体国家安全观,首次明确提出“国民安全”这一全新概念,进一步深刻揭示了国民安全在国家安全构成要素中的重要性以及在国家安全活动中的终极目的性。在这一新形势下,我们应从国际关系发展变化和“一带一路”建设实际需要出发,在国家主导下构建高效而灵敏的立体化海外安保体系,形成官民结合,不断开拓创新,深入持久地做好海外安保工作。



发布于: November 5, 2018

作者:中金鹰和平发展基金会

世界发展大趋势与安全合作
作者:张蕴岭


海南中金鹰和平发展基金会学术委员会主席、中国社会科学院学部委员




一、世界发展大趋势与特征

当今世界的大格局转变,国际关系进入一个大调整时期,新的准则,新的结构,需要长时间才会出现稳定框架,会出现一个统一的世界吗?命运共同体是共识吗?

 

可以归结为两个“后”:一是后冷战,即冷战结束后的国际关系与格局调整,尽管冷战结束了快30年了,调整还在进行;二是后霸权,即美国的超级霸权在削弱,走向终结。冷战后美国一家独大,如今美国的独霸已难维持,世界格局向后霸权转变,未来世界是多级?还是多中心?究竟定格为什么样的结构,还难说,还需要时间,这个时间可能相当长。

 

世界处在一个新的发展时期,可以把大趋势归结为两个“新”:一是新技术革命发展。新技术革命以智能化为核心,全面提升信息技术、基因技术、通讯技术、空间技术,不仅推动生产方式的变革,也会推动生活方式的变革。新一轮技术革命是超领域、超国家、超地缘的,具有综合性、立体性、空间性、全球性的特征;二是新兴国家为引领的发展。新兴国家不是几个,而是很多,形成发展中国家的“群体崛起”。“群体崛起”带来重要变化:其一是改变世界经济和权势结构,未来拉动世界经济总量增长的力量主要来自发展中国家;其二是他们成为推动世界市场开放,构建国际经济链的主要力量,发展中国家对于推动国际关系与国际秩序改革的诉求与努力也会增强,是推动未来国际关系与国际体系调整重构的重要力量。

 

世界处在一个历史性长进程的大转变。西方工业化以来,尽管人类在物质财富与国际关系等方面取得了巨大的进步, 但同时也积累了越来越多的矛盾。就国际关系而言,世界经历了殖民时代、帝国主义扩张阶段和霸权争夺阶段,基本的特征是对抗性关系,即以他者的牺牲聚成自身的成就。这种对抗关系是零和博弈,是非包容性的。冷战结束以后,美国专家曾断言, 世界会走向一个西方一统天下的世界,但世界不会是西方一统天下,西方体制无法包容这么复杂多样的世界。从发展角度看,工业化创造了一套模式,二战以后,绝大多数国家基于开放的世界市场加入了追赶进程,模仿和借鉴西方工业化模式,形成了雷同的群体追赶。其结果,导致了越来越多的问题,在环境、资源、财富等方面积重难返,在诸多方面甚至超出了地球承载的极限,比如出现了气候危机、资源危机等等,再继续下去,这样肯定是不行的, 必须另谋出路,创新方式。为此,世界进入一个以新发展观为引领的新发展时期,如今处在大转变的初始阶段。这种转变是痛苦的,也会生成很多矛盾。


二、安全与安全观的大转变

安全对于国家来说,对于个人来说都是至关重要的。从安全的性质来分,可以分为传统安全和非传统安全。从国家的角度来看,传统安全原本是主要的,主要体现在国家受到的军事威胁,个人的安全主要依附在国家安全之内。如今,非传统安全也成为国家安全的重要因素。所谓非传统安全,主要指军事之外的安全威胁,涉及领域广,既有国家之间的, 也有国家内部的,还有跨国的。


鉴于非传统安全问题越来越突出,它被作为与传统安全并列的综合安全范畴。由此,安全的概念、战略与政策设定发生变化,产生了“综合安全观”,总体安全是综合安全观的进一步拓展,把传统与非传统,内部与外部安全作为一个整体来认识。


我们处在一个不确定,不安全的时代。二战以后,一个基本的认定是“大国无战争”,如今,人们担心,在大转变期,大国战争是否可以避免。有人认为,大国“接近发生大战”核扩散难以控制,发生核战的风险存在,一旦发生是灾难性的。由于自动化+人工智能技术的发展,战争的性质和方式发生变化,呼吁禁止智能技术用于武器开发与战争。


一个重要的趋势是,非传统安全扩大化,涉及越来越多的领域,经济、政治、社会、思想 、文化,国内、国际, 国别、全球,基于多种原因,且变化快,形式多样,“防不胜防”。气候变化是处在生存顶端的安全威胁,尽管有巴黎协定,但认知缺失,落实不力,美国退出,行为恶劣。人类活动的信息化,网络化,使信息安全居于核心地位。


如今,公共安全,即社会安全与人的安全问题凸显,受到多领域、多渠道安全的威胁。人的安全是一切安全的出发点,人的安全问题凸显,受到越来越多的不安全因素影响与挑战,对人的安全关注从对人的基本权利保障,到人的生存的保障。由于人的活动跨国性增加,人的安全拓展到国外,随着国民跨国活动进一步扩大,保障责任与职能跨国化。


在公共安全威胁中,恐怖、极端势力影响巨大。出于多种原因, 极端势力以多种形式快速发展, 他们的目标不同,方式多样,且利用网络拓展跨国网络,策划与协调行动,危机社会与公众安全。由于转变或其他原因,社会变得“脆弱”, 社会群体事件易发,在多种因素促使下,可能会形成大规模社会动荡,“维稳” 成本加大。


在一个利益交织、相互依赖的世界,安全的共同性特征凸显,合作才可以更好的维护安全。传统的共同安全是依赖结盟,共同对付安全的敌人,新安全观则强调协商、合作,结伙(伙伴)而不结盟。中国是新安全观的积极倡导者,是构建伙伴关系最多的国家。


非传统安全更需要合作安全,安全合作的形式多样,功能性安全合作是主要的形式。传统的安全维护主角是国家,新形势下安全维护的承担着多样化,社会(民间)承担越来越多的和重要的职能。社会安全机制的制度化、专业化与网络化。(国内外)建设变得越来越重要,而且国家与社会安全职能的交叉与相互协调、合作也成为常态。




发布于: November 5, 2018

作者:中金鹰和平发展基金会