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靳晓哲:“后伊斯兰国”时代东南亚恐怖主义: 态势、特征与应对(下)

发布于 June 4, 2020 作者:中金鹰和平发展基金会

靳晓哲,CGE高级研究员、南京大学国际关系研究院博士研究生



东南亚各国的应对措施及不足
    

在“后伊斯兰国”时代,面对地区恐怖主义组织结构的分散化、恐怖活动的家庭化、招募对象趋向于年轻化、招募方式趋向于网络化等复杂情况,再加上恐怖主义与地区问题之间的相互交织、共生与扩散,东盟与东南亚各国政府都采取了相应的应对措施。

自2001年以来,东盟就着力加强反恐机制建设,并达成了多份标志性文件。2001年的《东盟联合反恐行动宣言》为成员国的反恐工作制定了规划;2007年的《东盟反恐公约》是东盟在安全领域首个具有法律约束力的文件;2017年的《东盟反恐全面行动计划》意在将学术研究与对话等纳入东盟反恐战略之中,以“共识带动行动”,加强成员国之间的反恐合作。在基础文件的指导下,东南亚各国陆续展开了多边合作。近两年,东盟各国不断出台措施,加强自身反恐力量,提升反应速度,增强反恐能力。如2017年6月19日,菲律宾、印尼、马来西亚三国在印尼打拉根市启动了“三国海上巡逻”,联合打击海上恐怖主义,新加坡、文莱受邀以观察员身份参加;2018年1月25日,印尼、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国、文莱等六国达成“我们的眼睛”(Our Eyes)情报合作计划,旨在针对地区伊斯兰武装分子及提升各国应对区域安全威胁的能力。此外,东盟各国之间还建立了东盟防长扩大会等多边安全合作机制,定期交流、交换地区安全形势的相关对策和看法,深化反恐合作。

在双边合作方面,印尼、缅甸、马来西亚、菲律宾、新加坡等国也进行了较为深入的合作。2017年6月,马来西亚国防部长与菲律宾国防部长进行了会晤,并表示马来西亚将加强与菲律宾的情报分享,同时也会探讨武装组织的资金来源、意识形态等问题,以加强防范。同年11月,印尼武装部队与新加坡警察部队进行了反恐模拟演习的闭门讨论,双方讨论了如何应对东南亚日益增长的威胁,并进行了相关的桌面推演。此外,面对缅甸日益严峻的国内形势,印尼安全、法律与政治事务协调部部长(Coordinating Minister for Security,Law and Politial Affairs)维兰多(Wiranto)表示,“随着罗兴亚难民的返回,与IS有关的人员也可能会潜入缅甸,我们希望通过分享情报、经验等帮助缅甸防范恐怖分子在该地区建立新的基地。”2018年2月,缅甸派遣了一个军事小组前往印尼,讨论如何更好地克服可能的恐怖主义。

在各国国内层面,面对“后伊斯兰国”时代恐怖主义的发展,各国亦采取了诸多应对措施。新加坡十分重视反恐法案和战略的制定,加强对公民的安全与反恐意识的教育和关注:2016年6月,从新加坡警察部队选拔优秀警员成立了反恐紧急应对部队;同年年9月启动了“全国保家安民计划”(SG Secure Initiative);2017年10月举行了新加坡历史上规模最大的反恐演习。此外,新加坡还制定了以心理康复、宗教康复、社会康复等为主的去激进化措施。在菲律宾,面对菲南日益严峻的恐怖威胁,菲律宾武装部队(Armed Force of the Philippines,AFP)进行了多次打击,并取得了一定成效。据悉,2018年AFP共击毙或抓捕阿布沙耶夫组织成员309人,而且菲律宾政府拟整合警察、部队等机构,建立国家安全部,以更好地打击恐怖主义和暴力极端主义。马来西亚亦针对高危地区和信息领域部署了多次反恐行动,制定了针对性的反恐措施,如针对沙巴州东部地区,马来西亚政府增设了更多的警察局和拘留中心,同时提高了相关海域的巡航能力,以防止恐怖分子的渗透。面对“后伊斯兰国”时代地区恐怖主义的变化,马来西亚开始研究如何应对“狼群”(wolfpack),即恐怖组织的小型化、团伙化。据马来西亚皇家警察反恐部门负责人阿尤布·麦丁(Ayob Khan Bin Mydin)解释:“此前,IS在马来西亚的存在是有组织的,需要抓捕其头目或重要副手,现在已经发生了变化,即IS可能在马来西亚存在多个“狼群”,他们独自行动、策划并各自实施攻击。”

从整体来看,面对“后伊斯兰国”时代东南亚恐怖主义的发展与演变,东盟及东南亚各国政府均出台并采取了相关的应对措施,取得了一定的成效。然而,当前仍存在一些阻碍因素,如反恐立场的不一致、国家间边境管理的漏洞等,均需要在未来的反恐合作与治理中加以理顺:

其一,尽管东盟各国在反恐战略方面采取了相对一致的态度,但成员国的反恐立场并未完全统一,单边主义(Unilateralism)仍是东盟反恐的主要方式。作为东南亚地区最主要的区域合作组织,东盟需要在维护地区安全等方面发挥重要作用,但《东盟反恐全面行动计划》等又规定,打击恐怖主义的主要责任仍在于各个成员国自身。再加上东盟一贯坚守的“不干涉内政”原则,从而导致了各国反恐合作中的脱节与困境,即整体层面东盟试图发挥更为重要的作用与个体层面各国行动的分散化之间的矛盾。例如,在缅甸罗兴亚人问题上,缅甸政府在制定若开邦反恐策略时,并未过多考虑其他因素,将罗兴亚武装分子贴上“孟加拉恐怖分子”的标签。从长远看,这可能会对东盟的反恐战略产生一定的破坏,因为简单地将“孟加拉”与“恐怖主义”联系在一起的模糊化描述,不利于东盟各国反恐立场的协调与统一。再如,在泰南和马来西亚北部地区,两国对有关枪支走私等问题亦有不同的立场与态度,不利于在反恐层面的联合行动,从而为恐怖主义的发展与扩散提供了条件与空间。

其二,东南亚恐怖主义治理的前提,是理顺各国地方与民族问题。东南亚地区的恐怖主义往往与地区分离主义、民族主义相互交织,冲突与矛盾的叠加反过来为恐怖主义提供了“土壤”。冲突、暴力、失序等是恐怖主义滋生、扩散的天然环境。2017年菲南马拉维危机的出现,很大程度上就是因为棉兰老问题长期得不到解决,各地方武装与菲中央政府之间处于对立与冲突之中,最终为东南亚恐怖分子的集聚提供了便利。在“后伊斯兰国”时代,泰南亦可能成为IS及其他恐怖组织积极介入的地区之一,因为反叛组织与泰国政府的长期冲突不仅不利于地区的和平与安定,而且还可能带来反叛组织与恐怖组织之间的接近。由此,治理恐怖主义的前提和基础,需要各国首先理顺国内关系,对分离组织、恐怖组织等进行明确区分,在妥善处理地区问题的基础上,坚决打击与遏制恐怖主义的发展。

其三,边界治理是东南亚地区反恐的重要方面,需要各国给予足够重视。受制于地缘环境、特定的历史文化、相对宽松的出入境管理等因素,东南亚地区的边境治理与控制一直较为松散,从而为恐怖分子的跨国、跨境流动提供了便利。东南亚地区多海岛结构,边界的可渗透性较强,漫长的海岸线、岛屿环境的复杂性等客观上增加了边境治理的难度。然而,边境安全不仅是东南亚各国反恐的重要方面之一,更是各国合作反恐的重要内容之一。面对东南亚地区恐怖主义的扩散化趋势,东南亚各国应强化边境治理机制,加强对边境管控、移民管理、人口走私、毒品犯罪等的监管,增强边境执法力量,进一步完善地区边境治理机制。

其四,反恐需“软”“硬”并举、“标”“本”兼治。作为一种意识形态,恐怖主义产生的原因多种多样,打击与消灭恐怖分子仅是反恐工作的重要方面之一,去激进化亦是反恐的重要构成部分。当前,结合各国文化、习惯、传统、历史、宗教等的不同,东南亚各国制定了不同的去激进化战略。比如在马来西亚,由于存在大量的恐怖主义同情者,且很多穆斯林对极端主义持包容态度,单纯的打击并不能取得良好的效果。由此,皇家警察反恐部门就意识到:(单纯的)惩罚措施可能只会令极端分子变得更为激进,甚至播撒仇恨的种子;而通过实施宗教学者等参与的康复计划(Rehabilitation program),进一步加深对恐怖主义意识形态的了解,以宗教对话等纠正极端分子的误解,使其更有尊严地融入社会,可以更好地预防其重返恐怖组织。不仅如此,这种“柔性”反恐政策在引导公众舆论、纠正错误观念方面亦起到了重要作用。然而,需要明确的是,去激进化并非反恐的全部内容,而仅是其中的一个方面,对于顽固的恐怖分子则必须予以坚决打击。未来,需要更为清晰地划定这两个方面的界限,即哪些极端分子可以进行改造,而哪些极端分子则必须坚决打击。唯有如此,才能不断完善、制定出更为切合实际且有效的反恐政策。


结语

综上所述,当前东南亚地区的恐怖主义已经逐渐进入了“后伊斯兰国”时代,与世界其他地区相比,东南亚地区的恐怖组织与IS之间的关系并不突出,因为东南亚地区并非IS全球扩散的核心地区。但在“后伊斯兰国”时代,东南亚地区恐怖主义的组织结构趋向分散化、恐怖活动趋向家庭化、招募对象趋向年轻化、招募方式趋向网络化,再加上恐怖主义与地区问题之间的相互交织、共生与扩散,地区安全局势并不乐观。与此同时,东南亚地区恐怖组织的“自主性”逐渐增强,并频繁制造恐怖袭击事件,在向周边扩散的进程中,不断彰显了地区恐怖组织的存在感,对地区局势造成了很大程度的冲击。对此,东盟及东南亚各国采取了积极的应对措施,某种程度上遏制了地区恐怖主义的发展,因此总体上东南亚地区的恐怖主义仍处于可控范围。

然而,从更高层面看,恐怖主义早已超越个人、国家的层面,而且恐怖主义的地区界限越来越模糊,反恐早已不是一国或某个地区所能完成的任务。东南亚地区恐怖主义的发展,不仅关涉临近南亚、大洋洲等地区安全,更为重要的是,作为我国的南部近邻,事关我国“大周边”的和平与安定。在“后伊斯兰国”时代,我国应着力增进同东盟各国的反恐合作,推动地区反恐合作的机制化,尤其是推进反恐合作中的“双轨”交流机制。由于中国与东南亚各国各自的内外环境各异,在反恐领域的立场和战略亦不尽相同。基于此,通过“双轨”交流,官方与学术界等领域频繁交流、协调与互动,不仅可以深化各方对地区恐怖主义的认知,协调各自的立场与措施,而且还能为反恐合作提供切合实际的着力点,从而合力为地区的安全与稳定贡献更多的力量。(注释略)


原文刊登在《东南亚研究》2020年第2期。
2020年5月25日作者同意在CGE微信公众号网站转载。
资料整理:海南公共安全研究院。
2020年6月1日