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观点丨菲律宾南部摩洛问题的演进、症结与前景

发布于 September 26, 2019 作者:中金鹰和平发展基金会

靳晓哲  南京大学国际关系研究院博士研究生



自15世纪以来,菲律宾南部的穆斯林问题,即“摩洛问题”一直是影响地区秩序的重要问题之一。对菲律宾地区而言,西班牙殖民者与菲南穆斯林的真正接触可追溯至16世纪后期。通过早期的试探性接触,西班牙殖民者认为和平征服菲南穆斯林几乎没有可能,因此于1596年对菲南地区进行了军事征服。经过多次交战,西班牙始终难以完全征服菲律宾南部地区,双方进入“对峙”状态。至美国统治时期,美国采取了“以北治南”的策略,即在保留南部宗教特征的基础上维持统治。这种策略带来的好处是,一方面美国不需要与菲南穆斯林发生直接冲突,另一方面间接统治策略对于殖民统治的维持与延续具有重要意义。然而,这种政策对于菲律宾南北关系却是一种伤害,即南部穆斯林开始将对殖民者的不满逐渐转移到对北方中央政府的身上。这种转移是菲南摩洛问题在菲律宾独立后进一步延续、甚至恶化的重要背景。 

二战后,菲律宾于1946年独立,但菲律宾南部的摩洛问题并未因此而有所缓解,反而在政府错误的“整合计划”等因素的刺激下愈演愈烈。不同学者从不 同的视角对该问题进行了解读,如历史积怨下的民族或族群冲突、分离主义运动、文化冲突等。从既有研究来看,民族冲突、分离诉求、文化纠葛、经济社会因素等都是菲南摩洛问题发展演变、始终难以解决的重要原因。毫无疑问,菲南摩洛问题有其特殊的历史背景,此后的多重冲突与矛盾亦有诸多方面的原因。然而,既有研究在解释菲南摩洛问题的演化,尤其是战后菲南反抗运动的演化动力,以及菲南摩洛问题长期以来没有得到解决、反而愈演愈烈的根源等问题上并不充分。基于此,本文首先考察菲南摩洛问题发展演变的内在逻辑,并以边缘化为视角对菲南摩洛问题的症结进行分析,最后通过与印尼亚齐案例的比较,对菲南地区的发展前景进行预测。 

一、分化:菲律宾独立以来摩洛问题的演进 

菲律宾穆斯林大部分聚居于苏禄群岛、棉兰老岛北部和西部、巴拉望岛等南部地区,尽管这些地区的族群先天存在种种差异,但由于都信仰伊斯兰教而逐渐具备了一些共同的文化特征,于是他们将自己与菲律宾其他族群区别开来,自视为一个整体。历史上,菲律宾曾先后沦为西班牙、美国的殖民地,在殖民反抗斗争的过程中,菲律宾的南北文化差异逐渐凸显。获得独立后,菲律宾政府对历史上南部穆斯林反殖民斗争的功绩并未给予重视,而是试图以同化政策来解决南部的摩洛问题。由于菲律宾取得独立,摩洛问题中的外部因素(宗主国)消失,问题的国内性进一步凸显。这一背景的转换,加剧了菲南北的对立与冲突,再加上菲南穆斯林借助国际伊斯兰力量等因素,菲南穆斯林的反抗运动在20世纪60年代末出现高潮,且20世纪80年代和90年代经历了两次“分化”,从而使菲南摩洛问题愈加复杂化、极端化,至今难以彻底解决。 

(一)独立后菲南摩洛问题的转变 

从16世纪中叶起,西班牙用了不长时间便征服了菲律宾中、北部地区,并使其天主教化。然而,在此后300多年的时间内却始终无法完全征服南部地区,其中一个重要原因是南部族群除了要为独立、自由而战之外,还有浓重的捍卫伊斯兰教的宗教因素。19世纪末,美国取代西班牙成为菲律宾的宗主国,为了迅速占领菲律宾,美国对菲律宾的征服采取了“逐个击破”的策略。一方面,美国对菲南穆斯林首领进行拉拢、收买,以“自治”、“不干涉宗教事务”等为诱饵,获取南部的支持,以便集中力量平息菲律宾中、北部的反美斗争。另一方面,在中、北部地区的反美斗争得到镇压后,美国便以中北部为基地开启了彻底征服南部穆斯林的进程。最终,美军血腥镇压了菲南穆斯林的反抗,开启了美国在菲律宾的统治。 

自美国统治菲律宾以来,为了开发南部的资源,殖民当局无视摩洛人土地共有的传统,鼓励北方天主教徒移居南方,实行土地私有化。尽管菲南在政治上实行了自治,但自治政府的选举、内务和司法等部门均依照北方天主教地区的原则进行,权力几乎完全由天主教徒官员把持。由于失去了权力,南部上层穆斯林对殖民当局和自治政府十分不满,极力寻求机会以改变被压制的状况。1924年,一群穆斯林上层人士向美国国会递交了一份《权力与目标的宣言》,声称代表50多万穆斯林,“坚决要求作为一个摩洛国家、一个具有宪法意义的苏丹国并得到世界的承认”。

1935年,菲南一些穆斯林领袖集体写信给罗斯福,指出菲律宾是由两个不同宗教习俗和传统的民族构成的,要求穆斯林聚居区不被并入即将被承认的菲律宾联邦。

二战结束后,菲律宾于1946年获得独立,摩洛问题亦由宗主国、殖民政府、菲南穆斯林三方问题,转变为菲律宾政府与菲南穆斯林的两方问题。这一背景的转换对摩洛问题的发展产生了重要影响:一方面,菲律宾的独立使菲南穆斯林的诉求指向发生了变化,即尽管其寻求独立或自治的基本诉求未变,但指向对象由宗主国转移到了菲政府。另一方面,菲律宾的独立直接促成了摩洛问题的“国内化”,从而 

使南北矛盾更加凸显,再加上菲政府沿用了殖民时期的同化、整合政策,从而激起了菲南穆斯林更为激烈的反抗,直接引发了20世纪60年代的反抗高潮。 

具体来看:第一,菲南穆斯林的诉求指向发生了变化。在西班牙、美国成为菲律宾的宗主国之前,菲律宾群岛尚未统一,在菲南地区已经建立了两个较大的苏丹国,即棉兰老岛上的马金达瑙苏丹国和苏禄苏丹国。此后,随着殖民者的入侵,菲南穆斯林的反抗运动开始爆发。西班牙统治时期,基于种种原因始终未能完全征服菲南,反而激起了穆斯林与基督教徒之间的仇恨。美国统治时期,对菲南穆斯林的政策也几经变化,从最初的承认、利用到后期的镇压。在这一过程中,菲南穆斯林始终坚持斗争以赢得独立。殖民时期,因宗主国的存在,菲南穆斯林的诉求指向往往是宗主国,即发泄或表达对宗主国的不满,以反抗对抗压迫,最终目标是实现独立。二战后,菲南地区被划归菲律宾,摩洛问题由此成为菲律宾的内部问题。国家的独立使菲南穆斯林的诉求指向由宗主国转变为菲政府。尽管其基本诉求未发生变化,但诉求指向的变化是此后菲南反抗运动兴起的根本原因。 

二,摩洛问题“国内化”并未带来摩洛问题的缓解,反而加剧了菲南北矛盾,再加上菲政府错误政策的催化,菲南反抗运动逐渐形成高潮。“内部殖民主义论”可以为理解菲南摩洛问题提供一种分析视角。“内部殖民主义论”主要研究第三世界内部的社会关系,20世纪60年代由墨西哥人类学家冈萨雷斯·卡萨诺瓦和鲁道夫·斯坦夫海根等人提出。内部殖民主义论认为,尽管战后兴起的民族解放运动和非殖民化浪潮等使许多第三世界国家摆脱了来自外部殖民者的统治和剥削,但这些国家的内部依然存在着一种统治与被统治、剥削与被剥削的关系。

独立后的菲律宾政府并没有能力将棉兰老等地区整合进菲律宾主流社会。基于此,菲政府沿用了美国对菲南穆斯林的“同化政策”,仍试图以同化的方式来解决菲南穆斯林问题。20世纪50、60年代,菲律宾政府大力推进所谓的国家整合计划,试图以向南部大批移民的方式来同化摩洛人,解决长期以来的南北民族、宗教对立问题。为了迅速推进该计划,马科斯政府在推进国家现代化过程中,忽视了摩洛人的情感认同与宗教认同,从而使南北矛盾加剧,造成了南北族群的对立、冲突的升级,最终引发了菲南大规模的反抗运动。 

(二)菲南反抗运动高潮的出现及其分化 

菲南反抗运动的爆发并非是偶然的事件,而是矛盾长期积累、政府政策失误、经济与民族等多重矛盾综合作用的结果。1968年3月,一批来自苏禄的穆斯林士兵在雅比达镇集训,其公开说法是对付共产党,但真正目的是潜入马来西亚沙巴州进行破坏活动。得知真相后,穆斯林士兵欲退出,为防止军事秘密不外泄,这批士兵被集体屠杀,只有一人逃离。消息一经曝光,南部穆斯林普遍表达了对政府的不满和彻底的失望。同年5月,摩洛人成立了“穆斯林独立运动”,这是菲律宾独立后摩洛人首次表达了要从这个国家分离出去的愿望,标志着摩洛人斗争诉求的根本转变。在此之前,摩洛穆斯林更多以获取公正、平等的政治、经济权利而斗争,较少涉及分离主义诉求,但“穆斯林独立运动”出现后,摩洛人的分离主义诉求逐渐上升为主要诉求。此后,“伊斯兰互助会”、“摩洛民族解放阵线(Moro National Liberation Front,MNLF)”等纷纷出现,菲南民众的反抗情绪日益高涨。 

在摩洛反抗运动中,MNLF扮演了重要角色。MNLF成立于1969年,是一群青年激进分子领导的分离组织,主要领导人是努尔·密苏阿里(Nur Misuari)和哈希姆·萨尔马特(Hashim Salamat),最初的目标是建立世俗的“摩洛国家”。 

自成立以来,MNLF就以摩洛人民的代言人身份出现在国际舞台上,并得到了来自伊斯兰世界的支持。MNLF在南部建立了“摩洛民族军”,在1972—1976年间与政府军展开激战,一度占领了和乐等重要城市。经过长时间的对峙,双方始终难分胜负,尽管双方于1976年签订了《的黎波里协定》,但最终协议未能落实,对抗重新开始。与此同时,因领导权、斗争诉求等的分歧,菲南反抗运动内部也开始走向分化。 

菲南反抗运动的第一次分化出现在20世纪80年代,代表事件是“摩洛伊斯兰解放阵线”(Moro Islamic Liberation Front,MILF)从MNLF中分化出来,菲南摩洛问题进一步复杂化。进入80年代,菲南反抗运动逐渐回落,南部战争进入胶着状态。究其原因,一方面菲政府对菲南进行了部分改革,其中伊斯兰法典的编纂和土地政策的改革最为有效,在一定程度上缓和了穆斯林与政府之间的矛盾,部分反叛者甚至解甲归田。另一方面,反抗运动的内部矛盾开始凸显,最终出现分化。成立之初,MNLF就是由不同社会背景的青年组成,一部分是来自菲律宾大学等世俗高等院校的学生,以密苏阿里为代表,另一部分是来自伊斯兰学院等的摩洛青年,以萨尔马特为代表。在《的黎波里协议》宣告失败之后,MNLF的领导层发生决裂,1982年MILF正式从MNLF中分离出来。这一结果的直接影响是使菲南摩洛问题进一步复杂化,其突出表现是菲南反抗运动中的意识形态特征向更为多元的方向发展。此前,菲南反抗运动以“民族”为意识形态底色,分化后的反抗运动中增添了“宗教”色彩,从而使民族矛盾与宗教矛盾进一步交织在一起。 

从成因上看,菲南反抗运动的此次分化系内外部因素综合作用的结果。一方面,反抗运动领导层在“摩洛认同”问题上出现了分歧。密苏阿里等世俗主义者主张将信仰与政治相分离,强调以民族为基础的摩洛认同,试图构建更为广泛和包容的摩洛民族认同,即只要对菲南有依恋和归属感的菲律宾人都可被视为摩洛人,只是其中穆斯林占多数而已。而萨尔马特等原教旨主义者则认为应坚持伊斯兰信仰在“摩洛认同”中的原初地位,强调其中的宗教认同色彩。另一方面,伊斯兰世界对菲南摩洛问题的介入也是其分化的重要原因。尽管阿拉伯国家在促进菲南停火、和谈等方面发挥了重要作用,但国际势力的介入也间接加剧了菲南反抗运动的分化。作为一个现实主义者,萨尔马特从更为激进的立场出发,强化反抗运动中的伊斯兰因素,其现实目的更多地是获取阿拉伯世界的支持。MILF坚持以伊斯兰为生存方式,甚至在具体做法上采取僵硬的宗教政策,很大程度上都是为了获取外部的支持。 

菲南反抗运动的第二次分化出现在20世纪90年代,代表性事件是阿布沙耶夫组织(Abu Sayyaf Group,ASG)从MILF中分化出来,菲南摩洛问题中增添了极端化因素。相较于MNLF和MILF,ASG从创立伊始就更为激进与极端,其目标是在菲律宾南部建立宗教性的伊斯兰国家。其创始人阿卜杜加拉克·简加拉尼(Abdurajak Janjalani)早年曾投身于阿富汗战争,回国后因不满MNLF的主张,认为应采取更为激进的反抗政策,遂于1989年创立了“穆斯林自由突击队(Mujahideen Commando Freedom Fighters)”,后更名为阿布沙耶夫。简加拉尼领导下的ASG坚持“为安拉而战”、“为伊斯兰而战、不惜一死”的口号,鼓励穆斯林民众参与到“圣战”中,以实现纯正的伊斯兰意识形态。1991年8月,ASG在菲律宾南部城市三宝颜市制造了港口爆炸案,随后又袭击了当地机场和天主教堂,正式宣告ASG的成立。从其口号和行为看,ASG采取的反抗手段更为极端。正因如此,美国(1997)、联合国(2001)等先后将ASG列为恐怖组织。

与第一次分化有所不同,菲南反抗运动的第二次分化尽管也是内外部因素共同作用的结果,但二者受到外部因素影响的类型与程度并不相同。20世纪80、90年代,国际上“新左派恐怖主义”逐渐式微,“宗教恐怖主义”逐渐成为主流,其中1979年的伊朗伊斯兰革命与苏联入侵阿富汗赋予了“宗教恐怖主义”以重要的发展动力。在此期间,成长于阿富汗反苏战争的穆斯林群体不断走向极端化,并伴随着“圣战”分子的回国,传播到了世界各地,ASG即是在这一背景下创立的。由于受到国际恐怖主义思潮的影响,ASG从创立之初就表现得更为极端化。这就为菲南摩洛问题增添了极端化因素,从而使原本复杂的摩洛问题更加“棘手”。当然,除外部因素影响之外,菲南多元的民族、宗教文化以及菲政府失败的治理政策等,亦是促使菲南摩洛问题不断向复杂化、极端化演进的重要原因。总之,菲南反抗运动在战后出现高潮并非偶然,而是菲南多重矛盾综合作用的结果。此后,反抗运动不断分化,加剧了摩洛问题的复杂化、极端化程度。 

二、边缘化:菲南摩洛问题的症结及影响 

东南亚地区的族群多元且异质性较强,一些少数族群常常采用暴力叛乱等形式来表达对中央政府的不满,再加上一批参加过阿富汗战争的激进分子回国,一种更为极端的反抗表达随之出现。就菲南地区而言,由于菲政府政治、经济、文化政策的失误及对少数族群缺乏必要的尊重,引发了菲南穆斯林的强烈不满,再加上国际伊斯兰思潮的影响,导致了战后菲南反抗运动高潮的出现。然而,伴随着反抗运动的发展,反抗组织内部出现分化,从而使菲南摩洛问题进一步复杂化、极端化。菲南摩洛问题愈演愈烈的症结究竟为何?其内在的逻辑是什么?下文主要以边缘化为基本视角,以反抗组织的斗争策略为线条,对这一问题进行一番探讨。 

(一)菲南穆斯林的边缘化及影响 

自独立以来,菲南摩洛问题不仅没有得到解决,反而在政府政策失误、国际伊斯兰浪潮等因素的催化下,越发陷入“僵局”。2017年5月至10月,以穆特组织和阿布沙耶夫组织为首的恐怖组织占据了菲律宾南部省份南拉瑙省首府马拉维市,与政府军展开了长达5个月的武装对抗,造成了严重的人员伤亡和生命财产损失。该事件是近年来东南亚地区规模最大、影响最恶劣的恐怖袭击事件,其在菲南地区出现绝非偶然。尽管此次事件系菲南恐怖组织所为,以MNLF和MILF为代表的反抗力量并未参与其中,但该事件的发生是菲南安全局势的缩影,在某种程度上反映出菲南摩洛问题仍面临较大挑战的现实。 

笔者认为,菲南摩洛问题在战后愈演愈烈的症结主要在于菲南穆斯林的边缘化境地。这种边缘化境地包含两个层面:自我边缘化与他者边缘化。自我边缘化主要以菲南穆斯林为视角,即在菲律宾国内,菲南地区的穆斯林在全国的政治、经济、文化等方面并不占据主导地位,而是处于一种边缘化的地位,而且这种客观事实在菲南穆斯林反抗殖民统治时期就已经形成了共同的记忆或文化认同,从而奠定了菲南穆斯林群体自我边缘化或自我认同的基础。换句话说,在菲律宾国家建构的进程中,由于菲南客观上并不是菲国内的主流文化圈,再加上殖民时期的共同记忆等,菲南穆斯林的地区认同强于国家认同,从而造成了自我边缘化的结果。他者边缘化主要以菲政府为视角,即菲政府在国家建构的进程中,尤其是独立以来,延续了此前美国殖民时期对菲南穆斯林的同化政策,试图以天主教文化来整合菲南地区的穆斯林文化,从而完成国家建构的目标。换句话说,在菲政府看来,处于边缘地位或不占主导地位的菲南穆斯林可以被整合、同化为天主教徒,进而实现国家建构的目标。这种认知是以将菲南地区穆斯林视为少数族群或边缘化存在为前提的,按照少数应服从多数的逻辑展开的。这种他者边缘化与自我边缘化的结合,最终引发了菲南穆斯林的极力反抗,以至于不得不借助外部力量,尤其是伊斯兰世界的力量,来获取必要的支持,尤其是在意识形态层面的支持。 

菲南穆斯林的边缘化境地对菲南反抗运动的斗争策略产生了直接的影响。这种影响主要分为两种:一种是直接影响,一种是间接影响。具体到菲南地区的反抗组织,这种影响的外在表现主要有两种:一种是间接影响为主,即反抗组织仍坚持以自我为主,伊斯兰世界等只是提供辅助。另一种是直接影响为主,即反抗组织以他者为主,自身成为从属于更大目标的存在。以此划分,目前菲南的反抗组织分为两类:一类以MNLF、MILF为代表,其目标是寻求菲南地区的自治,但有关自治范围、自治权等方面与菲政府始终难以达成一致。还有一类以ASG为代表,即以伊斯兰原教旨主义为指导,寻求建立独立的伊斯兰国家,因意识形态、行为等都十分极端,被视为恐怖组织的代表。菲南穆斯林的这两类组织都同处边缘化的境地,与菲政府相比在力量对比上同处弱势,但因诉求、立场、意识形态等的差异,尽管双方都有赖于外部提供支持,但二者的侧重点各不相同,进而采取的斗争策略亦不相同。具体来看,以MNLF、MILF为代表的反抗组织借助伊斯兰国家或组织的国际影响力,采取与政府进行接触的斗争策略,以实现菲南自治的目标,而以ASG为代表的恐怖组织,则主要依靠国际恐怖势力的资金、意识形态支撑,采取与政府对抗的斗争策略,其最终目的是在菲律宾乃至东南亚建立伊斯兰国家。然而,需要特别注意的是,尽管两类组织在目标与策略上有所不同,但因其同处弱势地位且对手均为菲政府,双方在菲南摩洛问题上又存在共同利益。因此,无论是与政府进行接触还是在菲南进行大规模恐怖袭击,二者之间客观上存在相互利用与勾连的空间,均能为对方提供砝码,以在与政府的接触或对抗中实现利益最大化。 

菲南摩洛问题逻辑演化图


(二)MNLF、MILF的发展路径及斗争策略 


最初,无论是MNLF还是MILF的最终目标均是实现菲南地区的独立,但是因为边缘化境地下自身的弱势性,决定了单纯地依靠自我力量难以实现独立的斗争目标。因此,在伊斯兰世界的支持下,他们的斗争目标由寻求菲南独立转变为追求菲南自治,斗争策略也从军事对抗逐步转变为与政府进行接触。 

1969年,MNLF成立之初的目标是希望按照联合国倡导的民族自决原则在菲律宾南部穆斯林地区建立独立国家,并正式发布了《创建摩洛民族共和国》的宣言。1972年9月,马科斯宣布实行军事管制,其理由之一就是菲南的分离主 义,双方的军事冲突由此开始。1973—1976年间,MNLF针对政府军发动了一系列游击战。尽管菲政府军在实力上占优,但MNLF依靠民众、地形等有利条件,并未被打垮,双方由此陷入对峙。在国际伊斯兰运动的影响下,1975年伊斯兰会议组织承认MNLF为菲律宾摩洛穆斯林的唯一代表,此后在利比亚和伊斯兰会议组织的外交斡旋下,菲政府和MNLF均同意停战、和谈。1976年12月双方达成《的黎波里和平协议》,但因双方在自治范围和自治权的理解上出现分歧,协议的执行最终流产。阿基诺总统上台后,尽管宣称将认真执行和平协议,但因双方分歧难以修复,武装冲突仍然不断发生。至90年代,拉莫斯政府与MNLF于1996年9月达成全面实施《的黎波里和平协议》的最终协定。根据协议,7500名MNLF武装人员并入军队和其他安全部队,其余人将放下武器。协议的达成,正式结束了MNLF与菲政府的军事对抗,为MNLF回归主流社会提供了机会。然而,由于MILF从MNLF中分化出来,实际上和平协议的签署并未给菲南带来真正意义上的和平,因为菲政府军与MILF的冲突仍在继续。 

尽管MNLF与菲政府达成了和平协议,但此时MNLF早已不是菲南唯一的反抗组织,并不能完全代表众多分离组织的意愿,如MILF就对MNLF与政府的妥协极为不满,并表示即使其与政府和谈成功,也不会加入密苏阿里主导的“棉兰老穆斯林自治区”政府。总体来看,MILF与政府的关系延续了MNLF的发展路径,即从军事对抗逐渐转为接触、和谈。成立之初,MILF曾明确表示拒绝参与菲政府与MNLF的和平进程,宣称自己是坚持棉兰老穆斯林革命目标的唯一合法组织,主张通过“圣战”来实现独立。但是,菲南穆斯林的边缘化和MILF自身的弱势性同样决定了单纯依靠军事手段难以实现独立建国的目标。因此,尽管成立之初,MILF态度较为强硬,但并未完全排除与政府进行谈判的可能性。如MILF副主席哈吉穆拉德就表示,“如果我们能找到某种(摩洛)人民享有他们的生活方式和政府制度的替代方案,我们会加以考虑。”

20世纪90年代末,在伊斯兰会议组织的调停下,MILF与菲政府开始展开和谈,但在实质问题上始终难以达成一致。“9·11”事件后,菲政府借反恐之名试图以武力手段彻底解决菲南摩洛问题,但始终难以完全消灭MILF的存在。2010年阿基诺三世上台后,菲政府与MILF重新开始谈判。此时,MILF态度也发生了转变,同意在菲律宾国家体制内寻求政治解决的可行性方案。2012年,MILF与政府签署和平框架协议,双方同意以“邦萨摩洛”政治实体取代现有的“棉兰老自治区”。2014年8月,菲政府与MILF就《邦萨摩洛基本法》(Bangsamoro Basic Law,BBL)草案的最终版本达成一致,该法案以在棉兰老地区建立“邦萨摩洛自治区”的前提与基础。但是,在阿基诺三世总统任期内,该法案并未获得议会的通过,和平进程依然“悬而未决”。 

2016年6月杜特尔特就任菲律宾总统,上任初期他并未重视菲南和平进程的推进。杜特尔特上任初期,对菲南局势的判断出现了一些偏差。如有分析人士指出,自上任以来,杜特尔特政府将更多的资源用于打击菲南的毒品贸易上,忽视了棉兰老地区和平进程的推进。2017年5月的马拉维危机是对菲南和平与稳定的巨大打击,随后,杜特尔特逐渐加强了对菲南地区局势的关注,并努力致力于推进南部和平进程,尤其是致力于《邦萨摩洛基本法》的通过。因为这将有助于促进棉兰老的和平以及政府对马拉维市的重建,而且对棉兰老地区和整个菲律宾国家意义重大。2018年5月底,菲律宾国会正式通过了延宕多时的《邦萨摩洛基本法》,正式批准在以穆斯林居多的南部棉兰老省成立“邦萨摩洛自治区”,在为结束菲南多年的武装冲突方面迈出了关键一步。

(三)ASG的发展路径及斗争策略 

与MNLF、MILF一样,ASG同处边缘化境地,但与前两者又有所不同,因为ASG从成立之初就更为激进和极端。这种边缘化带来的自身弱势性结果,决定了ASG寻求改变实力非对称性的基本策略:一是在意识形态上凸显自身的宗教色彩,不断向伊斯兰极端主义靠拢;二是在活动范围上突破棉兰老地区的地域限制,与区域化乃至国际化的恐怖组织建立联系。 

在ASG的发展历程中,除立足菲南地区、利用当地的民族、宗教矛盾之外,积极寻求外部极端意识形态的支持,对其发展、壮大具有重要意义。自20世纪80年代末创立以来,ASG不断走向极端化。第一代领导人简加拉尼领导下的ASG鼓动菲南穆斯林民众积极参与到“圣战”之中,以实现纯正的伊斯兰意识形态。简加拉尼死后,ASG一度分裂为了几个派别,直到其弟卡扎菲·简加拉尼获得领导权。卡扎菲比他哥哥更为极端,他不仅是一个爆炸专家,还主张以更极端的方式对抗政府军,如对人质进行“斩首”等。此外,这一阶段ASG极端化程度的进一步升级还与外部的支持有关。据悉,90年代ASG借助与基地组织的密切联系,曾收到来自伊朗、巴基斯坦、阿富汗、埃及、利比亚等国伊斯兰组织的资金支持。再加上受到国际恐怖主义浪潮的影响,ASG在行动和意识形态方面都日益极端化,成为了真正的恐怖组织。 

世纪之交,ASG已经发展成为东南亚地区恐怖主义的重要力量之一,先后多次实施恐怖袭击、绑架勒索等活动。“9·11”事件之后,东南亚地区恐怖主义的发展出现了区域化趋势,大型恐怖袭击事件频发,如2002年巴厘岛恐怖袭击事件、2003年印尼万豪酒店爆炸案等。受此影响,这一阶段的ASG亦得到了进一步的发展、壮大。据悉,鼎盛时期的ASG约有4000人。2006年ASG第二任首领在冲突中被击毙,该组织开始进入沉寂期,直到2014年IS的出现。IS在中东崛起后,国际恐怖主义再次掀起高潮。受此影响,ASG借助极端意识形态对抗菲政府军,并且突破菲南地域限制的意图愈加明显。一方面,ASG宣誓向IS效忠,并获得了IS东南亚分支领导者的角色。

2014年至2015年,菲律宾多个恐怖组织先后向伊斯兰国宣誓效忠,其中包括ASG、阿勒哈里发菲律宾(Ansharaut al-Khalifa-Philippines,AKP)、穆特组织(Maute Group)等。而且,东南亚的众多恐怖组织之间都在试图争取IS在东南亚的领导权,但IS始终未明确表态。2016年1月,IS内部才开始着手对东南亚的恐怖组织进行调整,希望出现一个强有力的领导者。

最终,IS选择了阿布沙耶夫领导人伊斯尼龙·哈皮龙(Isnilon Hapilon)作为IS东南亚分支的领导人。另一方面,ASG在人员招募、袭击方式、地域扩散等方面进一步向IS靠拢,2017年5—10月的马拉维危机即是最有说服力的例证。据悉,马拉维危机中不止有本土恐怖分子的参与,还有多国圣战分子的支持。据媒体报道:仅在6月份的战斗中,菲律宾军方就击毙了至少8名外籍武装分子,其中包括2名马来西亚人、2名印尼人、2名沙特人、1名也门人和1名车臣人。

综上所述,菲南摩洛问题的症结不仅在于菲南地区客观上的边缘化地位(自我边缘化),而且菲中央政府对菲南穆斯林的错误政策(他者边缘化)亦是其中重要的因素。菲律宾独立后,两种边缘化不断发展并达到极点,进而引发了菲南大规模的反抗运动。尽管同处边缘化境地,但菲南反抗组织因意识形态主张、最终目标等的不同,他们的斗争策略走向了完全相反的两个方向。MNLF、MILF由军事斗争逐渐转向与政府的接触、和谈,并最终达成协议,尽管和平进程仍未完全实现,但未来可期。而ASG则在极端主义的道路上越走越远,成为了菲政府和国际社会一致严厉打击的恐怖组织。然而,需要说明的是,尽管两类组织的发展方向完全相反,但又不得不承认,在菲南摩洛问题上,二者客观上存在相互借重或勾连的情况。一方面,ASG在菲南发动恐怖袭击在一定程度上增加了MNLF或MILF与政府谈判的筹码。比如,20世纪末MILF与政府谈判期间,ASG在菲南制造了多起绑架人质事件,客观上为MILF在和谈中提供了支持。另一方面,由于三个组织之间是相互分化的关系,因此很难完全割裂其联系。一直以来,菲政府都难以完全剿灭ASG,便不断指责MILF或MNLF为其提供了庇护。

此外,有观点认为,彻底解决菲南恐怖主义问题的基本前提是,与棉兰老两大反抗组织携手推进地区和平进程。此外,马拉维危机后MILF就曾警告称,如果不通过《邦萨摩洛基本法》,遏制现有及新兴的极端组织的努力将是十分困难的。这些都从侧面反映了两类组织之间客观上的相互借重或勾连。 

三、菲南摩洛问题的发展前景——基于与印尼亚齐自治的比较 

从马科斯政府到阿基诺三世政府,菲律宾人一直希望找到和平解决菲南摩洛问题的有效路径。自独立后的50多年时间里,菲南摩洛问题几经反复,在内外因素的催化、刺激下,反抗组织不断出现分化,致使该问题进一步复杂化、极端化。独立后的印尼也面临分离运动的威胁,但进入新世纪以来,“自由亚齐运动”与印尼政府进行了和谈,并于2005年达成最终协议,亚齐最终实现自治。二者同属东南亚地区的分离运动,但最终的走向却并不相同。某种意义上说,未来菲南摩洛问题的解决可以借鉴印尼亚齐自治的相关经验,并结合菲南摩洛问题自身的特点,探索出一条符合自身实际且有效的模式与路径。 

(一)印尼亚齐自治的进程 

亚齐位于印度尼西亚苏门答腊岛西北部,伊斯兰教最早是通过亚齐从中东传入东南亚的,固有“麦加走廊”之称,13世纪曾建立独立的伊斯兰王国。此后,伴随着17世纪荷兰人的侵入,亚齐展开了激烈的反荷斗争,直到20世纪初才完全被荷兰占领。1945—1949年间,亚齐是印尼共和国内唯一保持完全独立的一块领土。

1949年印尼独立,亚齐作为一个自治省加入印尼,1950年被并入北苏门答腊省。政治、经济、文化、宗教等方面的长期压抑,使亚齐人民对印尼政府产生了诸多不满,20世纪50年代曾有过一段时期的反抗,但影响并不大,直到70年代“自由亚齐运动”的出现,亚齐的大规模分离运动才正式出现。1976年12月,以哈桑·迪罗为首的分离主义分子成立“自由亚齐运动”(又称“亚齐独立运动”),其宗旨是争取亚齐脱离印尼独立。此后,亚齐针对印尼政府进行了近30年的抗争,主要分为以下几个阶段:第一阶段(1976—1989年)是初创阶段,“自由亚齐运动”成立之初遭到了印尼政府的强力镇压,领导人哈桑·迪罗也于1979年逃亡瑞典,总体发展与影响不大。

第二阶段(1989—1999年)是扩大化阶段,伴随着80年代国际伊斯兰复兴运动的兴起,“自由亚齐运动”得到了伊斯兰国家和国际组织的支持,但支持力度有限。伊朗、利比亚等为“自由亚齐运动”提供了财政和培训战士等支持,东南亚一些民间的伊斯兰组织亦为“自由亚齐运动”提供了援助。第三阶段(1999—2005年)是和谈阶段,在这一阶段,“自由亚齐运动”得到的来自伊斯兰世界的支持逐渐减少,最终不得不将更多精力转向国内。1999年,约旦、卡塔尔、科威特等国均表示不再支持亚齐独立,利比亚也逐渐放弃了对“自由亚齐运动”的支持。与此同时,1999年印尼总统瓦希德执政后,印尼政府倡导民族和解,并同意给予亚齐自治地位,“自由亚齐运动”也同意与印尼政府进行和谈。2002年12月,印尼政府从亚齐撤军。2003年5月,印尼政府与“自由亚齐运动”在日本东京的谈判破裂,双方冲突再起。2004年12月的地震、海啸后,双方实现停火、并全力救灾。2005年8月,双方在赫尔辛基正式签署和平协议。协议规定,“自由亚齐运动”放弃独立目标并解除武装,印尼政府军队撤出亚齐,并特赦政治犯,给予亚齐高度自治权。2006年7月,印尼国会通过《亚齐自治法》,赋予亚齐地方政府更大 的自治权。目前,亚齐在印尼各省份中拥有“特别行政区”的地位,也是印尼唯一一个施行伊斯兰律法的省份。 

(二)印尼亚齐问题与菲南摩洛问题的异同及启示 

印尼的亚齐问题与菲南摩洛问题有诸多的相似之处。

第一,二者的发展路径相似。印尼亚齐问题的发酵是在印尼独立后的一段时期之内,此后伴随着印尼中央政府与亚齐地方的矛盾逐渐激化,双方关系逐步走向恶化,从而催生了“自由亚齐运动”的出现。与此类似,菲南摩洛问题的高潮亦是在菲律宾获得独立后,伴随菲律宾政府“整合计划”的实施,菲南穆斯林开始大规模反抗,并在20世纪70年代形成高潮。

第二,二者的发展均基于与中央政府的差异性。尽管印尼国内的穆斯林占国民的绝大多数,但亚齐的穆斯林与印尼其他地区的穆斯林有着显著的不同。相较于印尼其他地区的穆斯林,亚齐穆斯林更为虔诚且亚齐地方一贯主张实行伊斯兰律法,这与印尼建国后选择的世俗国家道路有所不同。菲南摩洛与菲中央政府的差异性则主要体现在伊斯兰文化与天主教文化的差异上,菲南地区尽管在殖民时期被西班牙、美国统治过,但历史上菲南地区亦曾独立建立过政权,这种差异性与历史传统成了菲南摩洛问题进一步演化的基础。

第三、二者的集中爆发均直接来源于中央政府在处理地方问题上的失误,即忽视了地区文化的差异性,对少数族群缺乏足够的尊重。

印尼独立后,一度取消了亚齐的自治地位,同时对当地资源进行了大力开采,但并未考虑亚齐民众的获益状况与情 绪,最终引发了大规模的集体反抗。与此类似,菲律宾中央政府也在独立后试图以同化方式整合菲南穆斯林,并未给予菲南民众足够的尊重,最终导致了反抗运动的集中爆发。当然,印尼亚齐问题与菲南摩洛问题也存在诸多不同之处。

第一,相较于印尼的亚齐问题,菲南摩洛问题是两种文化之间的矛盾,其差异性更为显著。印尼亚齐与国内其他地区同属伊斯兰文化,其区别只是在于世俗性与宗教性。而菲南地区与菲律宾国内主流文化则是大不相同,前者属于伊斯兰文化,后者则是天主教文化。

第二、菲南摩洛问题中的恐怖主义因素越发明显。尽管印尼的亚齐在反抗运动中采取了武力手段,但其极端性程度并不高。而菲南摩洛问题在演进过程中则不断分化,20世纪90年代初分化出的ASG最终完全转型为恐怖组织,并一直活跃于东南亚。此外,在二者发展、演进的过程中,偶发因素也在其中发挥了重要作用。如有学者认为,当自然灾害达到一定严重程度,灾难外交可能成为解决冲突的关键变量。

2004年东南亚发生海啸后,印尼政府与“自由亚齐运动”实现了停火、和谈,并开始全力救灾,从而为亚齐问题的最终解决奠定了基础。基于此,通过对二者的比较,可以带给我们一些启示:其一,在解决分离问题的进程中,中央政府给予地方一定的尊重与包容是问题最终得到解决的重要前提。反抗运动的出现是双方恶性互动的结果,而向良性互动的转化,需要至少其中一方首先表达“善意”,而中央政府的包容与尊重往往十分关键。其二,偶发性因素在解决分离问题时可能会有“奇效”,由此需要抓住有利契机。印尼亚齐问题的最终解决某种程度上得益于海啸带来的有利契机,而2017年5—10月菲南马拉维危机的出现可能也是菲南摩洛问题解决的有利契机,一旦菲政府能够正确处理中央与地方的关系,菲南问题的最终解决仍是值得期待的。 

(三)菲南摩洛问题的前景展望 

首先,中央政府对菲南摩洛问题的认知是问题解决的前提与基础。自上任以来,尤其是马拉维危机发生后,杜特尔特对菲南局势进行了较为明晰的判断。他指出:不解决棉兰老岛的问题,菲律宾将永远无法实现和平;而且,如果我们失败了,棉兰老地区的极端组织与IS等的极端分子将会利用这种局势,制造更大的混乱。

杜特尔特曾公开宣称自己的祖先是来自棉兰老的穆斯林,还承认菲律宾的穆斯林曾面临“历史的不公”(historical injustice),这些都是历届政府未曾 

公开承认的。毫无疑问,杜特尔特的积极态度为菲南摩洛问题的解决带来了曙光,在积极推进菲南和平进程中,中央政府的态度至关重要。 

其次,菲南地区的恐怖主义势力是该问题解决的重要障碍之一。2017年5月发生的马拉维危机并非是一次偶然事件,而是在IS支持下,以ASG和穆特组织为代表的菲南恐怖组织精心策划的一次袭击。随着IS在中东的节节败退,其“领土”不断缩小,迫切希望寻求一处替代之地。据菲律宾国防部长洛伦扎纳(Lorenzana)透露:2016年12月,IS与ASG领导人哈皮龙进行了直接联系,“指示”他在棉兰老地区寻找一个区域并建立哈里发。尽管哈皮龙及穆特组织领导人穆特兄弟在战斗中被击毙,但这并不代表菲南恐怖势力的消失。因为恐怖分子往往视领导人之死为“殉道”,因为如此宣传会鼓舞他们复仇的决心,甚至吸引更多激进分子的加入。

2017年12月,菲国会通过了总统杜特尔特希望延长在棉兰老军事管制禁令一年(至2018年底)的请求,这是杜特尔特第二次延长对棉兰老地区的军事管制。这一请求从侧面反映了菲南安全局势的不稳定,也证明了反抗组织并非菲南摩洛问题的唯一障碍。要彻底解决菲南摩洛问题,还应加大对菲南恐怖势力的打击,唯有如此才能夯实菲南和平与稳定的基础。 

最后,“自治”可能是未来菲南摩洛问题彻底解决的有效路径之一。2018年5月30日,菲律宾国会众议院以227票赞成、11票反对、2票弃权,三读通过了《邦萨摩洛基本法》。此前一天,菲律宾国会参议院则以21票全票三读通过了该法案。7月18日,经过六天的辩论,菲国会会议委员会(由参议院和众议院代表组成)28名委员通过了经过修订的《邦萨摩洛基本法》。7月26日,该法案由菲总统杜特尔特正式签署成为法令。依照该法案,未来将在菲南地区成立 “邦萨摩洛自治区”,赋予当地民众预算、审计、教育、社会福利、行政等自治 权,预计2019年初正式实现自治。《邦萨摩洛基本法》的通过与实施,终结了菲政府与MILF长期的冲突,是将MILF纳入菲律宾主流社会的一次重要契机。

1996年的《最终协议》结束了菲政府与MNLF之间的对抗,将后者纳入了菲律宾主流社会的治理体系之内。2014年达成的《邦萨摩洛组织法》则结束了菲政府与摩伊之间的对抗,同时也是将其纳入菲律宾主流社会的一次重要契机。通过邦萨摩洛自治区的成立和有效运转,MILF将成为菲南地区和平与稳定的重要力量,这对于长期处于动荡的菲南地区无疑具有重要意义。 

当然,菲南和平进程的推进并非完全一帆风顺,但只要各方相互信任、通力合作,最终巩固菲南自治的成果仍是值得期待的。在实现菲南自治的进程中,难免会出现极端分子或组织从中破坏的现象,各方需加强交流,谨防出现误判。比如,2017年7月,有消息称MNLF的分支正在巴拉望地区招募人员,并承诺付给薪水和枪支。对此,菲律宾武装部队提醒民众谨防骗局,而且MNLF高层亦表示,他们的组织并没有参与相关的招募。

由于菲南地区各种势力错综复杂,不能完全排除是极端组织冒充MNLF的名义实施招募的可能性。因此,巩固菲南自治的成果不仅需要各方拿出诚意,还需谨防极端组织的破坏。总之,自杜特尔特上任以来,菲南和平进程正在朝着积极的方向发展,未来巩固菲南地区的自治、和平与稳定还需各方相互信任、共同努力。 

四、结语 

自西班牙殖民者进入菲南地区以来,菲南穆斯林的反抗运动就一直存在,直到二战后菲律宾取得独立,菲南穆斯林问题才转化为菲律宾的国内问题。然而,最初菲政府认为,摩洛问题的症结在于“这个国家的穆斯林没有对国家的归属 感”。为此,菲政府成立了国家整合委员会,试图促进北部天主教徒向南部的移民,向穆斯林传播天主教文化和灌输西方文明。整合政策不仅没能实现菲南摩洛问题的解决,反而激发了菲南穆斯林的普遍不满和抵抗,并且伴随经济发展的 失败,他们认为“菲律宾独立20年后,棉兰老的穆斯林仍处于落后状态,经济停滞、社会传统式微、法律和习俗等也处于崩溃的边缘”,而这一切都是整合政策造成的。由此促进了菲南反抗运动的发展。在内外部因素的催化下,菲南反抗运动出现了两次大的分化,且朝着完全相反的方向发展。最终,经过近50年的努力,反抗力量与政府于2014年就《邦萨摩洛基本法》草案达成一致。杜特尔特上台后,积极推进菲南和平进程,巩固菲南自治成果。未来,只要各方拿出诚意、相互信任,菲南实现和平与稳定是可期的。 

通过对菲南摩洛问题的演变、症结及发展前景的分析,可以看出,尽管菲南摩洛问题的案例并非是一个完美的范本,但其中存在的一些问题可以为世界其他地区处理国内多数族群与少数族群的关系,尤其是发展中国家的少数族群关系等,带来一些启示:

第一,中央政府在开发少数族群聚居地时,应充分考虑当地族群的参与、获利等情况,给予少数族群应有的尊重,而不是单纯的同化、整合。因为只有赢得少数族群认同的开发,才有利于实现国家基础的巩固,最终实现一体与多元的和谐相处。

第二,对于有多重反抗力量存在的少数族群聚居地,中央政府应对各反抗组织进行性质上的区分,明确其利益诉求,在国家统一这一大前提下采取不同的应对措施。针对极端化程度高的恐怖组织,应坚决打击,切断各方势力之间的相互联系与勾连,而对有正常诉求的反抗组,织应采取接触、和谈等方式,将其纳入地区治理的有效轨道,最终为实现地区和平与稳定提供支持与保障。总而言之,少数族群关系是世界上很多国家或地区面临的重要问题之一,目前还没有完全可复制的经验,需要结合各国的具体情况,制定更为切合实际的政策。 




资料来源:《南亚东南亚研究》2019年第2期。
2019年9月20日作者同意在CGE网站转载。




资料整理:海南公共安全研究院