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《海外公共安全与合作评估报告(2020)》丨李昕蕾:海外公共安全与合作中的危机管理机制探析

发布于 August 6, 2020 作者:中金鹰和平发展基金会

李昕蕾,CGE合作专家,山东大学政治学与公共管理学院副教授、研究员。



海外公共危机管理的内涵界定

 


进入 21世纪以来,全球化、信息化和网络化联动发展推动世界各国和地区之间的联系更加紧密,交互性和依赖性显著加深。这意味着国际社会中不同治理议题之间的联系日益密切,相互影响日益加深,甚至存在“多米诺骨牌”效应。这种国际社会的复杂性相互依赖使任何治理议题和安全维护具有了传导联动性,没有其它治理手段的相应配合往往难以成功解决。

在此背景下,各国对安全问题和公共危机的理解与认识进入了反思和转型期,逐步从仅限于“高级政治”的传统军事安全范域拓展到应对新时期、新形势下非传统安全威胁和防止潜在的危险,“高级政治”与“低级政治”的分野日益模糊。国际社会已普遍地把自然灾害、气候变化、重大传染性疾病、恐怖主义、网络信息安全、经济金融危机等非传统安全挑战列入公共危机的应对范围。上述危机具有复杂性、关联性、跨界性、弥散性、随机性、突变性和外溢性等特点,如果处理不当,很容易从局部动荡升级为全球危机,甚至触发高级政治领域的军事对峙与冲突。公共危机的频发为各国的海外公共安全维护带来严峻挑战和重要影响,需要从根本上提升各国应对国际公共危机的管理能力。

(一)国际公共危机与海外公共危机的概念辨析

在国际安全治理中,随着“高级政治”领域的议题与“低级政治”领域的议题不断交融和相互关联,不同安全议题的等级划分已经逐渐变得模糊。基于此,对于“安全”范畴的界定日益扩大,甚至超越了“传统安全”与“非传统安全”的分界,广义上“人的安全”这一概念被提出来,旨在通过改变安全问题研究的切入点来超越传统安全分析路径和应对策略选择。人类安全委员会的报告指出:“人的安全的目的是通过发展人类自由和实现人生价值来保护人类生命至关重要的核心。它意味着通过创造相应的政治、社会、环境、经济、军事和文化体系,来建构人类的生存和尊严。”公共危机不同于一般危机的本质在于其对于“公共性”的关注,即在广义“人的安全”的概念基础上(包括公民人身安全及其财物安全)强调特定区域的所有公民都是突发性危机侵害的对象。危机的发生可能会影响物理空间、心理空间甚至虚拟空间,并在不可预见的时空扩散,甚至会进一步演变为全球性重大危机。过去对于国际危机的理解与界定多侧重外交危机和军事危机,限于“高级政治”领域。如斯奈德和戴辛认为,国际危机是“两个或两个以上主权国家政府在发生严重冲突时的一系列相互作用过程,该过程还没有爆发实际战争,但可以感觉到极可能爆发战争的危险”。对于跨国层面广义“人的安全”的强调则彰显了国际公共危机对于各国海外公共安全利益的挑战。国际公共危机的内涵偏重于跨国性的紧急事件或灾害,意味着两个及两个以上国家的跨国性公共危机。兼有自然灾难和人为破坏的双重因素,意味着由自然灾害、社会运行机制失灵而引发的,可能危及公共安全和正常秩序的,破坏社会秩序和生存空间,侵犯人身安全和财产安全的跨国危机事件。由于国际公共危机中致灾体、受灾体和救灾体中的一个或者多个方面具有两个或两个以上国家属性的危机事件。国际公共危机的概念覆盖范围较广,既包括一国管辖权以内的地区所发生跨国的、不特定地损害该国公民人身安全和财产安全的事件,也包括一国管辖权以外的地区所发生跨国的、不特定地损害一国跨境公民的人身安全与财产安全的事件。

保障海外公共安全的核心是保护一国公民在海外的人身安全和财产安全免遭外部威胁的不特定侵害,通过积极管理各类海外公共安全威胁(军事冲突、社会动乱、恐怖袭击、刑事犯罪、流行疾病、自然灾害、环境污染等)从而维护个体的生命财产“免于恐惧”的自由,实现对于广义“人的安全”的保障。基于海外公共安全可以界定为保护母国在海外公民的生命、健康和海外企业的重大公私财产安全,海外公共危机特指在国籍国管辖权以外的地区所发生跨国的、不特定地损害该国跨境公民(和海外企业)在东道国的人身安全和财产安全的突发性危机事件。海外公共安全保障与合作的根基在于预防和管理各类潜在的或者将要发生的海外公共危机,同时在危机发生后通过同东道国的有效对接与协调,从而保障危机应对的有效性以及危机恢复的可持续性。

根据海外公共危机的发生过程、性质和机理,可以分为以下五类:一是海外的自然灾害。主要包括水旱灾害,气象灾害,地震灾害,地质灾害,海洋灾害,生物灾害等。二是海外技术灾难,指一国辖区外来自工矿商贸等企业的技术或工业事故 , 如爆炸 、火灾 、污染 、辐射 、泄漏等导致的丧生、受伤、财产受损或环境恶化。三是社会安全事件,主要包括海外军事冲突、恐怖袭击事件、刑事犯罪、经济安全事件和涉外突发事件等。四是海外环境恶化,人类行为导致的环境和生物圈的破坏 ,如森林大火、生物绝种、资源破坏等。五是海外公共卫生事件,主要包括海外传染病疫情,群体性不明原因疾病,食品安全和职业危害,动物疫情,以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。同海外公共安全的常态保护相比,这些海外公共危机事件存在如下特点:一是危机事件的突发性和强破坏性,上述突发性危机发生在国家主权管辖权之外的东道国,国籍国在海外利益保护上存在多方掣肘,跨境公民成为海外公共危机中最为脆弱的受害者。二是海外公共危机的应对更加复杂,危机本身的影响范围有时会超越事故发生区域,并且有可能在世界范围内传播,在海外安全保护中,东道国或国籍国政府单凭一己之力很难及时有效应对这类事件。这有赖于国籍国和东道国之间危机协调机制和责任关系的不断调整与优化。三是在公域治理中,多种海外危机并发的趋势不容忽视,不同类型的海外公共危机的突发性和并发性强化了对各国危机管理能力提升的需求。

(二)海外公共安全保障中海外公共危机管理的内涵探析

全球化加深了传统安全威胁的严重性和扩溢性,这造成了海外公共危机呈现多重危机并发、破坏力大、持续时间长且容易反复等新特点。对于海外公共安全管理而言,东道国也必须不断扩大其治理范围,不断增加危机应对的考虑因素,管理的跨国性、紧迫性和多层次性更加突出。海外公共危机管理的主要目的是保护跨国公民的人身和财产安全,从而提高各国政府应对一国管辖权以外的地区所发生的自然灾害、社会冲突、公共卫生事件及技术灾难的能力,这意味着充分利用各种资源来达到在合理的代价下将海外意外安全损失的不利影响降到最低限度的目标。

在国际体系无政府状态下,各国政府目前仍是国内外危机应对的主要践行者和多方资源调动者。早期的危机管理理论主要是针对危机事件的“应对性管理”,即在危机爆发之后,对危机进行管理。学者德拉贝克认为政府有效应对危机的关键是官僚机构中科学的组织结构、决策团体在逆境中的理性决策以及政治领导人快速做出反应的决心。学者普立博提议将危机管理活动内化到政府部门的战略管理过程中来,实现危机管理任务与组织日常管理的有机整合。后来,危机管理领域出现了从“危机应对”到“风险治理”的转向,即在危机未爆发之前,未雨绸缪,消弭危机于未形成之际,这也被某些学者称为“危机预警”。以艾瓦尔德为代表的学者倡导风险的“治理性”理论,将“注意力集中在规避可计算和可预知的风险的知识形式、专门技术和社会制度上”。在危机预警的研究方面,查尔斯·麦克莱伦使用有关事件的数据,直观地勾勒出体系层次的变迁图示,为体系层次上的危机预警留下了有迹可循的线索。目前,全过程公共危机管理研究强调将预防管理、应对管理和恢复管理统一整合起来,实现了危机管理全过程的拓展和延伸。如皮塔克(Petak)强调危机管理是一种全过程和全生命周期的管理,减缓、准备、响应与恢复这四个阶段是贯彻到整个危机管理链条的。与此相似,罗伯特·希斯在危机生命周期论的基础上提出危机管理4R模式,即缩减力(Reduction)、预备力(Readiness)、反应力(Response)、恢复力(Recovery)。米特洛夫(Mitrof)和皮尔森(Pearson)提出危机管理五阶段模型:信号侦测阶段、准备阶段、预防阶段、损失控制阶段和免疫阶段。奥古斯丁(Augustine)更是将危机管理细化到六个阶段,即危机防范、危机预备、危机确认、危机控制、危机解决、危机学习,侧重强调危机后的学习与反思,从而提升应对危机的适应能力。

基于此,海外公共危机管理意味着为了保障一国海外公民(跨国公民)的人身安全及财产安全,针对那些在东道国所发生的引起广泛影响的公共危机事件,政府所采取的危机防控、危机协调、危机应对以及危机恢复等管理措施。从全过程危机管理维度来看,海外公共危机管理包括通过建设国际性的沟通和预警系统来分享境外公共危机的信息,快速、准确和全面的信息是制定切实有效的危机对策的根本依据;危机发生后进行良好的危机管理决策,进行快速、有效的回应,特别是建构同东道国相关联的多边协调机制,为海外公共危机的有效应对以及跨国公民的实时保护提供可靠而灵活的解决渠道;针对不同类型海外公共危机的特点,加强同相关公域领域国际组织的合作,确保国内外所有可调用力量已到位,从而降低生命和财产的损失,将痛苦和破坏降到最低点。海外公共安全的保障需要从根本上提升国家在公共危机中的管理能力,通过同东道国相关的多利益攸关方合作来确立法律化制度化的海外公共危机管理的政策和战略,提升跨国危机预警机制的智能性、网络性和灵活性程度,实现国内外双层协调的危机应对机制,促进海外公共安全供给的务实性和分权化,引导全社会的危机预防和危机学习活动,通过危机弹性治理来增进海外危机重建和危机恢复能力等。


海外公共危机管理面临的主要困境与挑战

 


从全过程管理链条来看,海外公共危机管理要把危机监控和预防,危机的化解和恢复等作为一个整体来考虑,然而,由于海外公共安全实现的特殊性,海外公共危机管理的各个环节都面临着困境。

(一)海外公共危机预防的信息供给碎片化困境

危机预防是海外公共危机管理周期链条的前端机制,顺应了从危机应对到风险治理的转向。理想的危机管理是预防在先,然而危机往往具有突发性和不可预测性,做到有效预防很困难。无论在平时还是在危机时期,信息都是海外公共危机管理的基础,共享信息资源是发挥危机管理系统功能的前提条件。保持畅通无误的信息渠道对于危机管理的意义重大。

然而对于海外公共安全保障而言,最大的问题在于治理资源和信息资源的分离。治理资源主要指领土内的物质和行政资源,特别是执法能力和危机应对能力,信息资源主要是指公共安全事件相关方信息的掌握。要想合理和有效应对公共安全危机事件,就必须同时拥有信息资源以及治理资源。在危机预防过程中,国内层面的危机可以通过建设便利的危机管理信息门户网站和全国的危机信息通信讯系统,建设全国的电子信息分布网络等,从而建设和实施全国的知识共享战略,为所有应对危机的社区提供准确及时的信息。同时各级治理机构权威可以根据预警信息,快速将资源投放到最需要的地方,实现危机预防和危机应对的有效衔接。然而在海外公共危机应对方面,由于海外公共安全保障中的特殊性,存在信息资源和治理资源的双重投放赤字。就信息资源投放赤字而言,国际危机中的信息资源分享机制仍非常不完备,国籍国通常无法充分掌握东道国和跨国公民的海外行为信息,有时只能通过侨民团体等中介组织获取当地的政治、社会和文化信息,没有足够的负责联络的人员运用专业知识获取、管理、分析和分享相关危机信息。信息的不对称性会严重削弱国籍国同东道国的协调以及在处理相关公共危机事件时的能力和效率。就治理资源投放赤字而言,海外公共危机中的治理资源投放存在诸多阻碍。在“主权原则”第一的前提下,国籍国即使能够派遣警察等执法力量前往东道国进行危机处理,也需要东道国在各方面的允许、配合与协助。

卫生疫情、环境灾难、恐怖主义等危机爆发的突然性更是加剧了危机治理中信息资源与治理资源相互分离所带来的冲击性。应对关键就是国籍国同各个东道国之间要建立一个具体领域的全球危机预警系统,及时发现征兆。虽然全球危机预警系统不能确保准确地发出每一次危机的警报,但很大程度上降低了危机爆发的概率,增加了世界各国预防危机的时间。如2004年印度洋海啸危机发生时,环印度洋各国居然没有一个海啸预警中心,中国政府为此倡议建设 “中国—东盟地震海啸预警机制”,支持联合国在建立健全预警机制进程中发挥领导和协调作用。2005年联合国千年首脑会议成果文件也指明:“在国家和区域现有能力的基础上,针对所有各种自然灾害建立起具有区域中心的全球预警系统。”然而由于国际无政府状态下各国利益博弈的存在以及海外公共危机管理领域领导力缺失,严重依赖于集体行动来推进的全球公共危机预警机制和全球性信息共享网络一直未能实现,全球危机信息资源碎片化困境很难克服。海外公共危机预防的信息获得分享和资源有效调度往往处于滞后状态,很难保障高效快速地保护跨国公民的人身和财产安全。

(二)海外公共危机多边调解机制的薄弱化困境

危机调解意味着在危机的潜在威胁即将转变成现实威胁之前,通过国家间政府合作与对话协调,尽可能将潜在危机的威胁将至最低。无论是从跨境公民权益、国籍国利益,还是国际秩序公义的角度,各国都有必要妥善应对海外利益保护需求与国家安全供给权限之间的矛盾。现行的国际调解主要是在联合国及其专门机构框架下运行的,并由其他区域性国际协作组织、主权国家、非政府间组织及其他国际性协作组织共同参与。比如世界银行下的国际投资争端解决中心(ICSID) 、《维也纳领事保护公约》、《国际人权公约》等都是依据多边渠道建立的海外安全保护和危机调解制度,通常具有普遍适用性和国际法效力。

毋庸置疑,联合国是推进国际公共危机调解的最具影响力的政府间国际组织,在解决地区冲突、协调国际关系,促进国际经济发展和保护人权等方面发挥着积极作用。然而,面对近年来地区间暴力冲突频发、恐怖组织大肆扩散、严峻的生态环境危机等全球性公共危机的涌现,联合国应对与管理能力的不足暴露出其体制本身存在诸多弊端,诸如信息沟通和共享机制缺乏、区域间搜救存在地缘政治和安全壁垒、国籍国和东道国之间难以形成合力等。从美国“9·11”恐怖袭击、巴黎恐怖爆炸袭击、湄公河惨案、马航事件等危机的应对来看,联合国和区域性国际协作组织在公共危机的国际协调方面作用有限。除此之外,维护国际金融体系稳定、世界经济均衡的世界贸易组织、国际货币基金组织,负责提供专业性、技术性协调管理的世界卫生组织、联合国教科文组织、国际原子能机构等在应对国际公共危机上的行为实质都属于外部替代治理机制,他们的协调职能都限制在“主权原则”这一无法动摇的国际秩序当中。

海外公共安全危机的应对最终需要落实到国家层面,国家行为体之间的协调与调解机制可以推进系统性危机管理的实现,如危机管理的前期协商制度建设、危机恢复的计划制定以及危机应对的资金与人员调度等方面。由于国际体系的无政府性,国籍国通过“一事一议”单边渠道或“临时性”双边渠道所开展的海外利益保护行动本质上是在国际社会安全秩序存在真空的领域所采取的自助性措施。然而就危机应对的长效化机制建设而言,各国仍需要通过不同安全领域的稳定双边或者地区性小多边俱乐部式的治理平台来进行谈判和磋商,特别是通过大国协调、谈判协商从而实现海外公共危机协调的机制化,从而满足各国海外公共安全保护的差异化需求。然而,目前的危机协调困境在于不仅基于联合国的国际大多边机制的协调能力和保护力度极为有限,同时稳定双边和地区性小多边俱乐部式的公共危机协调机制也往往供给不足,造成很多海外公共危机在前期的调解和舒缓环节就陷入两难境地。

(三)海外公共危机化解和修复中的资源投放困境

海外公共危机的化解主要指跨国犯罪、恐怖主义、卫生疫情和环境灾难等东道国的公共危机事件出现以后,国际社会和国籍国政府为了保护跨国公民的人身财产安全并整体性克服危机爆发的震荡和冲击,所做出的海外危机管理决策并执行具体的危机处理措施,旨在使海外公共危机所造成的产生的不利影响有所缩减,或力图将损失降到最低。海外公共危机恢复主要指对既往情景的全面恢复,旨在尽量减少危机冲击的后续影响,国际社会帮助受灾方的东道国恢复到危机之前的社会、经济和生态的常态;同时危机恢复机制强调无形情景的恢复,也就是受害方跨国公民的心理恐惧和后遗症得以修复。

海外危机的化解和修复都需要强调资源的跨国投入,这种跨越国境的危机治理资源投放很难避免两个问题。

第一,资源投放的有限性。在海外公共危机治理中,由于资源投入和国内收益存在分离现象,因此就是否投放应对危机的资源、如何投放资源以及投入多少资源,在国内层面往往存在争议,具体的部门的利益的计算和不同部门之间的利益博弈会拖延危机事件中应对资源的及时到位。有些部门认为除非其海外利益具有高度的集中性和巨大收益,否则并没有必要消耗大量自身资源到他国维护公共安全;而且在跨国应对海外公共危机和维护公共安全的时候,国籍国公民在安全方面获益的同时很难避免他国公民搭便车的情况发生。

第二,资源投放的主权制约性。维护海外公共安全的难题之一是属人管辖权和属地管辖权的分离,在国际法原则上,属地管辖权高于属人管辖权,对拥有属人管辖权的国籍国而言,这意味着即使自身拥有足够的意愿、能力和资源在海外维护公共安全,也不能在没有获得东道国同意的情况下采取行动,否则就构成了主权干涉。尽管当前国际法的发展趋势是在不断削弱主权国家对国民的处分权,呈现出人本化的趋势。但很多东道国很难允许其他国家在当地实质性地运用军队、警察等有效的跨境执法力量,担心在事实上削弱其自身主权。这是国籍国在试图推进公共危机管理并维护其跨国公民的海外公共安全时所必然面临的合法性难题。尤其是对于公共危机的恢复而言,其主要目标是尽量减少危机冲击的后续影响,恢复到危机之前的一般情景情境,需要治理资源的持久性投入。如某些防疫和减灾危机的恢复管理包括难民安置和救助,以及住房、医疗设施、城市基建、电力、通信讯等基本设施建设的更新。受制于主权原则限制,这些后续的危机恢复绝非依靠国籍国的跨国资源调动可以实现,必须要同公共危机的源发国以及扩散国进行协调合作,特别是取得东道国的支持,比如同东道国签署相关的危机应对和公共安全保护协定。然而,从经济发展角度来看,国家间的发展模式和发展水平的差异巨大也很大程度上限制了海外公共危机管理的国际性协作空间。比如一些发展中国家难以具备相应的经济实力,更缺乏应对各类海外公共危机的能力和技术。


海外公共安全保障中公共危机管理的发展新态势

 


传统的公共危机管理着重于直接救灾,而当前公共危机管理理论着重于危机管理的“全生命周期”,即形成“预防—调解与筹备—应对—修复”的循环。在海外公共安全合作进程中,海外公共危机管理日益呈现出一些新的发展态势:如危机预警和风险防控的综合网络化、公共危机协调的多轨多层化以及危机应对中安全供给的分权化等。在海外公共安全危机的复合突发性和日趋常态性并存的今天,这些新的发展态势进一步凸显了全方位多维度公共危机管理机制的长效性发展需求。

(一)海外公共危机预警和风险防控的综合网络化

2020年1月,由世界经济论坛联合和风险咨询公司威达信集团达信和苏黎世保险联合发布的《2020年全球风险报告》(Global Risks Report 2020)归纳了人类当前面临的31项最严峻的全球风险,包括传统全球治理所关注的政治与社会不稳定风险以及包括全球公害和环境危害在内的国际公共风险。就长期风险而言,非传统安全对海外公共安全的威胁不断上升,按照发生概率排序的前十位风险分别为:极端天气事件(如洪灾、暴风雨等)、减缓与适应气候变化行动的失败、重大自然灾害(如地震、海啸、火山爆发、地磁风暴等)、重大生物多样性损失及生态系统崩溃和人为环境损害及灾难、数据欺诈或窃取、网络攻击、水资源危机、全球治理失败、主要经济体的资产泡沫。更值得注意的是,不同类型的全球风险之间存在一系列的关联性,国际公共危机的多点并发性和网络波及性的几率不断提升,如能源-粮食-水资源之间的安全纽带关系,新技术所引发的网络攻击和数据欺诈、关键数据信息基础设施崩溃、卫生疫情和环境灾难弥散性等问题。对于海外公共危机的应对不力不仅会威胁跨国公民的人身和财产安全,而且还会导致公共危机爆发的“多米诺骨牌”效应。如传染病暴发、地震与海啸等公共危机不仅对东道国中的跨国公民构成威胁,而且还会波及到周边国家乃至整个地区。可以说,气候变化、传染疾病、水资源安全、环境恶化、生态多样性损失、网络安全失衡等非传统安全因素正在对各国的海外公共安全保障构成极大的威胁,其严重性已经毫不逊色于恐怖主义和大规模杀伤性武器的扩散。图1 2019年全球危机网络联结情况见图1。


海外公共危机日益呈现出网络性、联动性和并发性不断增强的发展趋势,对全球危机预警和风险防控体系提出了更高的要求。危机预警不能仅限于传统上对于危机爆发的早期预见,还需要对危机的发展进程实施全程监控,以期在其每一关键时段可以做出对下一时段的前瞻性预测判断。这还意味着不仅限于对某一类公共危机的监控预警,而且是需要关注几类相互联系相互传导的公共危机之间的弥散性和联动性,形成整体性和网络性的综合预警机制,确保最薄弱环节可以受到危机管理计划的周全保护从而减少损失。基于此,需要不断促进危机预警体系的制度优化:一是推进海外公共危机评估指标体系的建构,选定可以作为危机防范工作的评估指标,形成科学、实际可行的指标体系;二是制订定期相关人员的考核机制,维持一定程度的待命状况;三是推进有效的绩效管理,针对海外公共危机预警和风险防控的评估结果,能够有效地实施奖励或者惩罚。此外,海外公共危机预警的网络化需要依赖于更为先进的跨国信息系统在海外公共危机管理的各环节发挥作用, 应建立不同危机领域的信息通信系统,便于快速发现威胁,并为危机攸关方提供准确及时的信息。强化危机预警和风险治理的综合系统的建构需要在多国协调基础上推进三种科技工程的共建共享:一是灾害评估,包括地理评估、环境评估、经济分析、统计等内容,形成灾情分析和危机评估报告;二是卫星遥感应用,包括地理信息系统等远距离监控技术;三是网络通信, 包括计算机、网络、通信、电子等设备,建设全球公共危机的知识共享战略来推进跨国危机信息的获取、分析、预警与发布。

(二)海外公共危机调解的多轨多层化

在海外公共危机调解中,国籍国多轨多层化的调解手段有助于更为灵活地处理危机并发的情况。首先,就危机调解的层次上而言,可以分为双边性和区域性、全球性等调解的多层次;其次,就危机调解的参与行为体而言,除了国家间行为体和国家行为体之外,众多的非国家行为体如智库、城市、国际非政府组织、社会组织乃至个人(一般是国际名人)都可以成为多元化危机管理链条中的重要一环。如非政府组织国际红十字会在一些非洲国家的“人道主义”危机中发挥了重要作用。

首先,在海外公共危机应对中,国籍国多倾向于同东道国就跨国公民在公共危机中的保护问题达成双边调解,但这种一对一的外交谈判磋商不能排斥第三方介入调停。特别是在海外灾难救援、海外工程事故救援、恐怖主义威胁应对、东道国社会政治危机应对中,如果国籍国同东道国难以就跨国治理资源投放和跨国公民保护机制等问题达成一致,则在双边谈判中需要纳入第三方咨询的调解来扮演沟通渠道的角色,并进行调停或进程协调。这类协助型的调解方可以提升双边危机调解的效率。尽管协助型的调解者并不实质性地参与谈判进程,但可以确保各方间的谈判和对话能持续顺畅地进行下去。如国籍国在东道国的贸易投资因为各种极端情况(政变、社会动乱、自然灾害、极端气候事件等)使其跨国公民和财产面临安全威胁时,需要注重第三方仲裁制度在海外公共危机管理中的重要作用。甚至在发生危机之前,国籍国和东道国就应该签署相关的仲裁协议。如国际上解决投资争议的主要机构是解决争端国际中心(ICSID),主要是针对外国投资者与东道国政府之间的投资争议。除此之外,双方也可以建立官方的投资争议解决中心,如2017年成立的中非联合仲裁深圳分中心和北京分中心。

其次,就多边协调层面而言,各国倾向于通过多边的磋商、协调机制解决区域性、全球性危机。多边协调可以分为联合国为代表的大多边模式和区域小多边俱乐部模式。在目前大多边调解机制日益僵化弱化的态势下,对于海外公共安全的维护更多依赖于针对不同公共危机领域的小多边区域性危机协调机制,其中,比较值得借鉴的例子是欧盟。欧盟通过设立在海外公共危机管理方面设有人道主义救援与民防总局来,专门负责欧盟各国之间的重大突发性公共危机事件,并且进行事前、事中和事后的危机全过程管理的事前、事中和事后的相关事宜。欧盟还建立了应急响应中心(ERC)来为了进一步优化海外公共危机管理中的应急响应机制,欧盟还建立了应急响应中心(ERC),该中心能够开展在全球多个时区、不同区域的应急救援工作。这种基于国际准则的俱乐部式的小多边国际组织在海外危机管理中具有灵活性、快速反应性和资源撬动性等优势。对于危机管理方面的优势不言而喻。在多边调解模式中,在海外公共危机层出不穷的新形势也进一步下,催生出诸如峰会机制之类的更为灵活的多边协调合作方式。因此,了一些更为灵活的多边协调合作方式,如峰会机制。面对突发性全球公共危机,各国为了尽快调动危机治理资源的投放,可以通过峰会形式来进行及时性的部长级乃至首脑级会晤,从而尽快调动危机治理资源的投放并达成危机协调与合作应对的相关协定。这些非正式的多边国际协调合作方式大多是在危机发生之后,为应对危机而临时建立的。但是鉴于很多海外公共危机的反复频发性,峰会的合作机构可以围绕某些公共危机议题形成网络化预警和防控机制以及各国间的合作协调机制。当然,这种非正式多边协调机制虽然集结迅速且形式灵活,但也有不能否认的制度性弊端,如非正式组织难以保证其政策的制度性、连贯性和长效性,非正式组织是面对突发性公共危机而建立,在危机消除后可能会自行消失。而当前全球性公共危机频发,各领域的危机管理必须实现常态化的管理,需围绕不同类型的公共安全事件进行指标体系建构和长效性危机应对平台建设。

最后,从海外危机协调参与者多元化的角度而言,“二轨”外交在国际危机管理中的作用日益重要。有专家学者认为“二轨”还不足以代表危机协调中的相关利益攸关方,如美国多轨外交研究所的两位创始人约翰·麦克唐纳德大使和露依丝·戴蒙德博士于1991年将“二轨”扩展为“九轨”:包括解决冲突的专家,企业界,民间公民,媒体,宗教界,活动分子、研究、培训和教育界,慈善界和资金提供者等。海外公共危机由于具有突发性和紧急性、严重威胁性、高度不确定性以及超国家性等特点,所以在应对海外公共危机时需要国籍国最大可能地吸收国内外社会力量,调动各种国际社会资源投入到跨国公民及其财产的援救中,形成社会整体性危机应对网络。如各类国际非政府组织是海外公共危机应对网络中的重要组成部分,在危机应对过程中的人员派遣、物资援助、资金募集、人员救助等方面都发挥着不可小觑的作用。

(三)海外公共危机应对中的安全供给分权化

随着海外公共危机频发以及海外公共安全需求的不断提升,主权国家已经无法成为安全供给的垄断者,国际上要求提升海外公共安全供给市场化和多元化的呼声渐强。海外公共安全供给的分权化是指政府将原本由国家(公权力)提供和分配的公共安全服务部分交由市场行为体提供,主要以私营安保的渠道在海外应对各种公共危机并保护本国公民及其财产安全。随着海外公共危机之间的并发性和联动性增强,主权国家的垄断性安全结构不断“解体”,提供广泛性和综合性海外安全保护的多元安全供给网络建构需求日益浮现。国家需要同各类国际安全供给组织、区域性安全供给平台以及市场类安保组织等进行合作,推进了一种“全球安全聚合”的态势形成。这并不意味着国家在网络中的角色被边缘化,相反,主权国家正转变为更庞大、更多样化的安全供给网络的中心节点,其地位可以通过安全供给的专业化和多样化而增强。而其他的非国家安保供给体也可以通过国家的授权和认同获得海外危机应对活动领域的合法性,从而有机会在公共危机应对和海外利益保护领域中获得声誉。在全球安全聚合网络中,国家的首要任务已经超越了直接的安全供给,而成为管理以及和协调分权后的各安全供给中心,同时以及推进全球安全资源的有效分配。

其中,私营安保的本质是以市场方式来配置安全产品和服务,目前全球排名前三位的商业安保公司分别为英国的杰富仕G4S(G4S杰富仕),瑞典的塞科利达SeCuritas(SeCuritas塞科利达)和西班牙的保赛固Prosegur(Prosegur保赛固)。联合国和国际社会从最初的反对私营安保公司到当前的普遍接受大致历经了长达三十年30年的时间,并逐渐签署了相关的国际公约和法律规制来规范私营安保公司的行为,旨在建立多边共治的国际安保治理新体系,并调和国家安全利益诉求和国际法与人权原则的道德要求。2010年,在联合国人权理事会相关文件基础上,国际安保规范组织(ICoCA)在日内瓦成立,该组织的主要目标是制定和推动实施国际安保服务的标准和行为守则,促使加入的安保公司遵守行业行为规范,尤其是在海外安保服务中体现遵守联合国人权和人道主义相关规定。特别是在海外公共危机预警的网络化发展领域,国际安保公司正积极探索建立海外风险预警机制。与此同时,他们还尝试建立海外安全情报协同体系,形成政府、企业和社会机构的信息分级共享和融合机制。这种“全球安全聚合”状态下的多元参与模式可以为海外公共安全预警提供重要的解决方案。如在中国推进“一带一路”倡议进程中,可以引入多元利益相关者参与的安保力量。在外交领事机构的指导协调下,形成“官民结合、梯次应对”的企业公共危机应对和海外利益保护模式。不过,目前杰富仕(G4S)、化险咨询(Control Risks)等较早开展中国业务的跨国公司已经占据了大部分的中国海外安保市场。这对于致力于拓展和维护海外市场的中国企业来说,无论是基于经济效率还是路径依赖,都更倾向于通过跨国公司来获取关键安全服务,反过来进一步抑制了中国自身国际私营安保公司的发展。


国家海外公共危机管理能力的提升路径

 


基于以上发展态势分析,可以看出,随着国际公共危机日益呈现全球弥散性和多点并发性,海外公共安全的长效性保障机制建设已经处于转型期且面临更加严峻的挑战。尽管在国际体系的无政府状态中,国家仍然是海外公共安全供给和海外利益保护的主要提供者,但其管理能力亟待提升,特别是对于那些海外利益不断拓展的新兴发展中大国。从国家危机管理能力建设角度而言,一方面需要强化国内层面的政策统筹和相关法律制度改革,另一方面需要不断拓展国际层面的治理资源,这意味着将将国内的危机管理改革同国际资源的调动联系在一起,实现国内和国际联动。最后在强调危机预防、危机调解、危机应对和恢复的全过程管理的基础上,弹性管理和可持续安全成为未来海外公共安全合作的重要发展方向,将从多维度提升国家的危机适应能力和公共安全保障能力。

(一)国内层面的海外公共安全法律体系改革与部门协调性提升

国家作为全球安全聚合体中的核心节点,具有其他行为体无可比拟的治理优势,在国内层面强化国家的海外危机管理能力可以从如下两个维度入手:一是改革国内法律和政策机制,适应国家海外利益不断拓展的发展需求,明确不同部门的职责从而形成合力性治理。二是协调国内不同部门之间的利益分配,增加政府在海外公共危机管理中的资源投放量和海外行动能力,这不仅包括拓展领事资源同时也包括增加安保力量和军事力量等资源。

海外公共危机的应对首先需要国内相关部门的紧密协作,很多发达国家设置了专门领导、协调海外公共危机管理的高级机构,统一安排危机应对的各项事宜。

例如,美国危机管理机制中的决策中枢是以总统为核心的国家安全委员,国务院,国防部,司法部等有关部门负责具体分工,国会负责监督,中央情报局等跨部门独立机构负责全局协调,临时性危机决策特别小组发挥关键作用。设立于美国国土安全部之下的“联邦紧急事务管理署”(FEMA)是应对各种危机的重要机构,其职责是协调危机应对的预防工作,发生危机时有效地组织联邦政府的反应能力以及此后的恢复建设工作。它还要与其它专门的灾难应急机构进行合作。

之与相比,中国作为海外利益不断拓展的新兴发展中大国,其国内协调机制还存在着如下明显缺陷:首先是相关法律的缺位。中国没有设立《海外利益保护法》或者在《国家安全法》以及其它法律明确中国政府企业和公民个人在海外利益保护中的责任与职能。2006年中国曾颁布《国家突发公共事件总体应急预案》,明确了国务院作为最高行政领导机构在应对突发公共事件中的核心地位,通过国务院常务会议以及相关突发公共事件应急指挥机构负责应急管理工作。但是这种临时危机应对会议和特设行动小组的方式缺乏机制化保障。而且在海外公共危机应对领域,中国依然缺乏针对性的法律保障机制。

其次,海外公共危机的有效应对需要协调好国内各部门利益,增强海外安全保护的资源投入。目前中国现有的以外交部为召集部门的海外安全保护的部门间会议联络机制可以调动的资源极为有限,属于没有独立“人、财、物”的空心协调模式。一方面,海外公共危机应对和海外安全保护需要组织部门整合和资源共享,推动公共危机应对框架内全国各部门的系统性运作配合。另一方面,目前的现实是外交部联络协调属于“小马拉不动大车”,各部门各自为政,缺少有效的政策协调和资源统筹,原有体制的“条块分割”和“各自为政”的流弊很难革除。

中国保护公民和企业海外公共安全的主要途径是通过外交资源的投入来实现,包括领事保护、同东道国的双边协定而实现对跨国公民的特殊保护以及增强海外人员和企业自身的安全防范。就目前而言,有限的外交资源投入同海外安全保护需求之间存在巨大差距,单是领事保护的资源投入就需要翻几倍。另外在社会安全类的海外公共危机中(如东道国政治动荡、内战爆发、恐怖主义、跨国犯罪等),海外利益保护已经进入极端“安全化”状态,需要国籍国投入军事资源进行危机处理。如2011年利比亚撤侨事件和2015年也门撤侨事件都显示了拓展海外军事存在,利用海军和维和部队来保护海外公民和资产的重要性。目前中国对待军事保护措施的态度由“高度克制”转向“有限发展”,中国国防部发布白皮书明确提出解放军具有保护海外利益的职能,提出了海外利益攸关区的概念和保护海外能源资源、战略通道安全和海外机构、人员、资产安全这三大重点。这些都需要强大国力和先进军事和科技能力增长作为长期性支撑,并且有国内其他部门的协调性参与。

基于此,中国各政府部门亟待建立起一套与“打造海外利益共同体”且“保障海外安全”相匹配的规章制度。实践证明,现有同级机构间的部际协调机制决策、行动迟缓,很难承担起推动政策协调和制度改革的任务。因此,考虑到中国“一带一路”倡议将持续推进以及海外安全保护的巨大需求,应设置独立的高级别部门,全面研究和解决倡议推进中所出现的制度脱节问题。只有在国内部门解调联动的基础上,才能在海外危机应对过程中加强相关的资源投入。

(二)国际层面的责任主权理念强调与海外治理资源拓展

在国际层面强化国家的海外公共危机管理能力体现在如下两个方面:一是在“责任主权”的概念框架下提升海外安全公共产品的供给,化被动为主动来应对各类海外公共安全危机。二是通过更为灵活的外交方式(如获得东道国的安全承诺或者签署投资保护协定)和安保供给市场化方式来拓展海外安全保护的治理资源。


随着全球性公共危机频发,“国家主权”已不能有效应对各种公共危机。在这一背景下,阿米泰 • 埃齐奥尼指出 “只有当国家满足其对民众与国际共同体的责任时,它才能维持其主权”。主权开始试图摆脱领土限制与其封闭特征,走向开放维度,开始关注国内外议题关联、身份认同与权威关系重塑以及全球性、跨国性问题增多等议题。布鲁斯 • 琼斯等学者对于 “责任主权”概念的塑造给各国政府面对跨国性公共危机提出了一个新的思路,强调将气候变化、生物安全、反恐行动、维和与经济安全等跨国性公共安全问题均纳入考虑。“责任主权”是要各国政府不但要对本国公民负责,更要对国际社会负责;如果各国都实行“责任主权”原则,那么在面对海外公共危机的威胁时,可以实现集体性行动应对来解决跨国性危机。

中国学者在讨论这一概念的时候,将“责任主权”原则同全球治理与国际公共产品供给逐步联系起来。王逸舟提出从中国参与国际社会的实际经验来看,应对国际公共安全中的“责任”不可避免,“责任需求”成为同“发展需求”和“主权需求”并列的三大国家基本需求支柱。基于此,“责任主权”原则在海外利益保护领域体现为一种国际安全公共产品的供给,如国际维和行动是一项重要的海外冲突管理手段,同时也是一项重要的国际公共安全产品。随着海外利益的不断拓展,中国开始高度重视包括政治动乱、政权更迭、经济危机在内的广义“东道国安全风险”对中国海外利益的威胁。虽然国际安全公共产品的供给中难免会发生“搭便车”现象(特别是缺乏实力的小国在其中受益),但这对于树立负责任大国的良好声誉以及采取主动积极方式应对海外公共危机具有积极意义。如目前中国在“南南合作”框架下所大力推动的中非合作以及澜湄合作机制从本质上而言是一种国际公共产品供给的重要体现。但目前的供给主要偏重在经济商贸领域,在未来的合作中,可以结合海外公共危机应对需求,加强同各区域国家的跨国公共安全合作(如预警机制的联合开发),提升中国在跨国区域灾害、公共卫生危机、社会危机等领域的行动协调能力,其中成功的案例包括湄公河流域联合执法安全合作机制等。

在海外公共安全的资源拓展方面,鉴于大多边公共危机合作机制成本较高,保护力度也有限,在多边机制之外,可以着力通过双边或者小多边俱乐部式创新合作使海外公共安全供给更加具有针对性,通过灵活务实的合作来取得某些公共安全危机应对中的跨国政策协调。如以双边或者小多边的仲裁合作、警务合作、资源协调等形式对海外公共安全实行多层次、因地制宜的保护,特别是获得东道国的安全保障承诺或者形成小多边区域联合预警机制。整体上而言,国家在海外公共安全保护中的资源投放仍然是有限的,这就要求国家应该有意识适应和推动安全供给的多元分权化,利用保险公司或者私营安保公司等市场渠道增强对海外利益的保护。另外,由互联网和虚拟空间等高科技手段所支持的全球公民网络也不容忽视。基于日益庞大的网民群体,全世界各地所产生的多领域全球公民网络,其数量已经远超于国际性非政府组织。根据2019年中国互联网络信息中心(CNNIC)统计,中国网民规模已达8.54亿人,因此在建立海外公共危机管理国际协作机制方面,推动基于网络的跨国公民社会组织也可以发挥一定的作用。

(三)基于弹性治理和可持续安全的海外公共安全协作与保障机制

在2004年印度洋大海啸发生两年后,时任联合国秘书长特使的比尔·克林顿发布了一份关于海啸灾后恢复的报告。报告给出了引导灾后干预的10条关键提案,提及了弹性治理(resilience governance) 概念,称应通过降低社区脆弱性同时提升社区适应力的方式,来削减其灾难风险。在公共危机管理中,国际可持续发展研究院指出“脆弱性不仅是人类切实暴露在灾害面前的结果,同时也关乎社区面对冲击时的应对能力与复原能力”,这意味着在应对危机过程中弹性可以降低脆弱性的程度。在海外公共危机全过程管理的基础上,需要强调适应不确定性的弹性治理能力。从不确定性、脆弱性、韧性等视角来研究海外公共危机是未来的发展趋势,弹性治理强调危机适应能力的提升,其适应措施帮助系统及其组成部分应对危机影响并尽快地从危机影响中恢复过来。

海外危机的弹性治理是一种具有前瞻性的危机管理手段,在危机发生之前就系统考虑到提升危机应对性的各种措施(包括物理环境、社会系统、管理网络和经济系统),从一种系统适应性维度来保障危机发生后的灵活应对。目前来自计算机、生物学、系统工程、地理学等学科的学者建立了一系列应对不确定性的决策模型、脆弱性评价模型。以“适应性”为导向的危机管理研究开始了跨学科的探索,尤其表现在理论框架整合的多学科化,如脆弱性指标模型实现了灾害、人口、经济、社会等学科知识系统的整合。海外公共安全危机的频发对国家基于危机适应和韧性应对的弹性治理能力的强化提出迫切需求,其中切实提升危机场景中的组织学习能力也成为提升国家治理弹性的长效举措,如“学习反弹恢复”指 从以往的危机经验中学习将来预防危机的方法。这意味着海外公共安全管理中需要从全球危机复合体的不确定状态中进行跨学科研究与组织学习,从而探索一种系统性适应的公共安全解决方案。

就长远而言,海外公共危机管理需要一种可持续发展的视角。早在2003年,美国学者桑吉夫·卡格拉姆和威廉·克拉克等人就提出可持续安全的概念,包含了环境安全、人的安全和国家安全多维度思考,特别强调从多源头入手来处理全球的各种安全问题而非单纯应对危机的表象。英国牛津研究小组(ORG)于2006年进而成立了可持续安全研究小组,其研究强调面对“不确定时代”各地区政治局势动荡、气候变化异常、自然灾害频发、资源争夺严峻等问题,国际危机应对必须超越单维度被动性应对,而是需要依靠综合性安全视角下的可持续安全理念来从根源上解决各类安全问题。基于此,海外公共危机应对中的可持续安全观念可以理解为危机管理同可持续发展相结合,从生态、发展、安全以及社会公平的多维角度系统性探析安全的最优状态,从一种系统弹性视角来同时应对多种关联性和传导性风险的发生。在海外公共安全管理进程中,为了更加有效地应对社会政治危机、自然灾害、环境危机、经济危机、技术事故危机等多危机突发与并发的新态势,必须从“疏导性”的安全理念全面而系统地考虑海外社会、环境、发展和体系公平等相关的安全纽带问题。这意味着对全球性、区域性海外安全的追求应该超越一种危机控制的思想以及对安全问题本身的强调,从而创造一种制度性风险管理和安全模式,通过一种兼顾可持续发展和根本性处置的策略从源头上来切断威胁产生的根源。比如在海外公共安全合作和区域安全公共产品供给过程中,将多种公共危机治理视为一个可持续安全复合体,如通过能源结构优化来应对气候危机和环境污染,实现区域经济的低碳转型,从而实现生态保护、资源平衡、能源安全以及经济发展的多赢局面;特别是改变中小发展中国家以及最不发达国家在全球经济资源体系中的不平等地位,提升整个区域资源价值链和工业化发展水平,改善东道国人民的生活水平,从根源上遏制恐怖主义和跨国犯罪的滋生,最终建构一种长效性海外公共危机协调保障机制。(注释略)

本文摘选自海外公共安全与合作蓝皮书《海外公共安全与合作评估报告(2020)》(张蕴岭 主编 )。


       资料整理:海南公共安全研究院。
       2020年7月28日。