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魏冉:“一带一路”背景下中国公民在东盟十国安全风险和保护研究(上)

发布于 January 21, 2020 作者:中金鹰和平发展基金会

魏冉,外交学院外交学与外事管理系外交学专业2018级博士研究生。

中国公民海外安全问题关乎新时期“一带一路”倡议的顺利推进。2019年1月,习近平总书记在“省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班”开班式上强调,当前世界大变局加速深刻演变,全球动荡源和风险点增多,我国外部环境复杂严峻。我们要统筹国内国际两个大局、发展安全两件大事,既聚焦重点,又统揽全局,有效防范各类风险连锁联动。要加强海外利益保护,确保海外重大项目和人员机构安全。要完善共建“一带一路”安全保障体系,坚决维护主权、安全、发展利益,为我国改革发展稳定营造良好外部环境 。因此,在新时期推动“一带一路”建设背景下,更应该关注海外中国公民的安全状况。

本文以中国公民在东盟十国的安全风险及保护为研究对象,主要基于以下两点考虑。首先,东盟是中国周边外交的首要方向,是21世纪“海上丝绸之路”的重要枢纽,是共建“一带一路”的重要伙伴。2003年,中国率先与东盟建立战略伙伴关系 。2013年10月,习近平总书记访问东盟成员国时提出构建“21世纪海上丝绸之路”的战略构想。2015年12月,东盟共同体正式成立,成为亚洲建成的首个次区域共同体 ,为推动构建更加紧密的中国—东盟命运共同体开启了新阶段。截至2018年11月,已有9个东盟国家同中国签署了共建“一带一路”协议 。2019年4月,东盟十国领导人在北京共同出席第二届“一带一路”国际合作高峰论坛。其次,东盟国家是颇受中国公民欢迎的旅行目的地,中国同东盟民间交往活跃。“一带一路”倡议提出以来,中国公民赴东盟国家旅游、经商、留学人数不断增加。根据东盟国家数据库公布的数据,中国游客赴东盟国家人数持续增长(见表1)。2018年,中国和东盟国家双方人员往来达到5700万人次,每周有近4000个航班往返于中国和东盟国家 。中国是东盟重要的外国游客来源地 。2018年,中国为泰国最大客源国 ,连续两年成为新加坡最大客源地 ,并连续6年成为马来西亚最大游客来源国 。

2014—2018年,中国对东盟国家劳务合作累计派出约22万人 ;承包工程累计派出约28万人 。2015年,中国赴东盟国家留学生约12万人 。其中,有近3.2万名中国学生留学泰国 。截至2018年7月,中国国家汉办已先后派遣17批一万多人次志愿者赴泰任教 。截至2019年4月,中国在东盟国家开设了37所孔子学院和34个孔子课堂 ;中国同东盟十国已有198对省州、城市缔结友好关系 ;中国在新加坡、泰国、老挝、缅甸四国建立了中国文化中心,并将启动在菲律宾设立中国文化中心 。 

研究中国公民在东盟国家的安全风险和保护,一定程度上有助于我们更好地了解“一带一路”推进背景下中国公民在东盟国家安全事件的整体情况与特点,主要安全风险类型及成因,从而针对目前领事工作存在的不足,“因地制宜”采取更有效的安全保护机制和措施,更好地维护中国公民海外安全及合法权益。这对推动“一带一路”建设、推动构建周边命运共同体具有重要的现实意义。

一、中国公民海外安全:研究综述

学术界关于中国公民海外安全的研究成果主要包括两类。

第一类是对中国公民海外安全进行综合性阐述。国外学者如亚历桑德罗·阿杜诺(Alessandro Arduino)指出,“一带一路”沿线国家中国公民容易遭受政治风险和暴力犯罪 。安德鲁·艾瑞克森(Andrew Erickson)和加布·柯林斯(Gabe Collins)认为,很多因素会使中国政府更有能力和意愿采取强硬措施应对未来针对中国公民的劫持或其他暴力事件 。国内学者的代表性成果包括夏莉萍、李晓敏的著作和论文。夏莉萍对海外中国公民面临的主要安全问题进行排序,并对其面临的安全风险的特点、安全保护的新动向及其存在的问题、降低主要风险的途径进行了论述 。李晓敏较为全面和系统地分析了非传统威胁下海外中国公民的安全现状和风险形式,认为中国公民的海外安全态势与中国国际地位变动有着因果和关联效应 。还有一些学者从国际法的角度探讨了海外中国公民安全及由此衍生的法律问题 。

第二类是通过分析中国公民海外安全改进中国领事工作,研究内容包括两个方面:一是围绕不同国别和区域的中国公民安全展开研究 ;二是围绕不同群体的海外中国公民安全展开研究 。但这两方面涉及东盟国家的研究成果屈指可数。前者代表性成果包括:许彤辉、陈奕平以泰国普吉岛沉船事件为基础,通过梳理中央及部委、地方政府、中国驻外使馆、华助中心、民间组织与企业等五个层面对海外中国公民的救助过程和机制,评析了海外中国公民权益保护机制呈现出的特点与不足之处 ;卢文刚、魏甜基于抗灾能力和脆弱性的公共安全评估框架对东盟十国中国公民遭遇的旅游安全风险、企业安全风险和恐怖袭击等三种公共安全风险事件进行评估,并从参与机制、信息建设、组织建设等方面就相应的风险治理与安全保护提出建议 ;卢文刚、黎舒菡梳理了2014年东南亚地区中国公民遭遇的主要安全事件,从法律、组织架构、实施内容、人力、经费保障等五个方面探析了该地区中国领事保护工作存在的问题及改进方法 。后者代表性成果包括:黎海波以2008年中国撤离滞留泰国游客这一建国以来最大规模的海外游客撤离行动为例,探讨了中国领事保护的运作机制及其发展趋势 。潘玥通过梳理印尼爆发的多次中国劳工争议,从经济、政治、制度和国际等四个方面,分析了引发争议的深层原因,并从政府、企业、学术层面对规避劳工风险提出对策 。

综上,国内外学界围绕中国公民海外安全的不同议题发表了一些研究成果,具有重要参考价值。但在国别和区域研究方面,较少涉及东盟国家,且由于篇幅有限,未能对中国公民在东盟国家安全事件和安全保护进行系统、全面的分析,更未对其成因进行探讨。在新时期推动形成全面开放新格局的时代背景下,更应该关注中国公民在共建“一带一路”国家的安全风险及保护问题。有鉴于此,本文通过梳理总结2014年—2019年4月中国公民在东盟国家安全事件的整体情况,分析其国别特点和成因,并在此基础上,对如何规避中国公民在东盟国家面临的主要安全风险提出几点建议。

二、中国公民在东盟国家安全事件的特点

海外中国公民是指在国外工作、旅游、学习及定居的具有中国国籍的人,包括港、澳、台胞 。根据联合国1994年颁布的《人类发展报告》,“人的安全”(human security)事关人的生命和尊严,其内涵包括两方面:免受饥饿、疾病和压迫等威胁,在日常生活、工作或社区中免遭灾难和突发事件 。加拿大学者乔治·麦克雷恩(George Maclean)在此基础上对 “人的安全”的范围进行了更为详细的阐释 。鉴于此,中国公民海外安全事件是指海外中国公民人身安全及合法权益受到损害致使其面临不同程度的安全风险,包括威胁生命安全的恐怖袭击、枪击、车祸,遭遇诈骗、被索要小费等经济权益受损事件,以及中国公民因自身违法违规或不文明行为带来安全风险的事件。具体类别包括但不限于上述内容,后文会进行详述。

据媒体报道, 2014年—2019年4月中国公民在东盟十国发生的安全事件共312起,涉及26,620人,其中,遇难356人(见表2) 。

(一)中国公民在东盟国家安全事件的整体特点

通过以上数据分析,可以分别从总量、类别、群体等方面了解中国公民在东盟国家安全事件的整体特点,即安全事件总量逐年增长、安全事件类别多样、涉及游客安全事件数量最多。

第一,中国公民在东盟国家安全事件的总量呈逐年增长趋势。如表3所示,2014—2018年中国公民安全事件年均增长率为18.25% 。2019年1-4月的安全事件总数已经分别超过2014年和2015年全年的安全事件总数。虽然相邻的两个年份每一种安全事件类别数量有多有少,但总量却在递增。以2017年和2018年为例,社会治安、交通安全和意外事件增幅较大,尤其是交通安全事件,呈爆发式增长。另外,整体而言,劳务纠纷增幅较小;涉水安全和违法违规事件呈波动性增长。

第二,东盟国家中国公民安全事件类别多样。中国公民在东盟十国的安全事件类别大同小异,但具体到安全事件,则有所不同。笔者将312起安全事件分成五大类,即人身安全类、社会治安类、违法违规类、合法权益受损和纠纷类。如表3、表4所示,这五大类安全事件又可以细分为16类 。其中,涉水安全、违法违规、社会治安、交通安全和意外事件是东盟国家中国公民面临的五种主要风险。电信诈骗事件则为新型安全事件。除了文莱,其余9个东盟国家中国公民遭遇的安全事件类别均包括五种以上(含五种)。

第三,从安全事件涉及的群体来看,中国游客安全事件最多,其次为其他类中国公民安全事件。中国公民在东盟国家安全事件当事人群体包括游客、劳务人员、留学生、汉语志愿者教师及出国参会人员、渔民和船员及其他类中国公民。其中,涉及游客的安全事件共185起,占东盟国家中国公民安全事件总数的59%;涉及其他类中国公民的安全事件78起,占比为25%,其余群体安全事件占比不足1/5(见图1)。

(二)中国公民在东盟国家安全事件的国别特点

从中国公民在东盟国家安全事件发生数量来看,泰国为东盟十国中最危险的目的地,其次为菲律宾和马来西亚(见表4)。这三个国家也可以被认为是东盟国家中的高风险国家。2017年,马来西亚、泰国既是中国公民海外出行的主要目的地,也是较重大领保案件多发国。中国驻马来西亚使领馆全年处置的较重大领保案件达3781起,驻泰国使领馆2013起 。印度尼西亚、越南、柬埔寨、老挝由于中国公民安全事件数量居中且相差无几,因此可以归类为中度风险国家;缅甸和新加坡为低风险国家;文莱最为安全。

泰国是东盟国家中与中国民间往来指数最高的国家,是该地区受到中国网民关注第二高的国家,也是与中国建立友好城市最多的国家 。泰国同样也是中国公民安全事件高发地,在泰中国公民安全事件占东盟国家安全事件总数的44%,安全事件种类多达10种。中国公民在东盟国家五种主要安全事件中,泰国的涉水安全、交通安全和意外事件数量均位于东盟国家之首。中国公民在泰涉水安全事件50起,在该类安全事件中的占比高达74%,涉及392人,85人遇难;交通安全事件30起,占比为60%,涉及352人,17人遇难;意外事件15起,比重约为48%,涉及34人,7人遇难。根据泰国《星暹日报》报道,入境泰国的中国游客的伤亡数字在外国游客中居于首位 。一些国际组织、国际文件及外国保险公司也认为,泰国十分危险。世界卫生组织(WHO)发布的《2018道路安全全球现状报告》显示,泰国的道路交通安全形势在东南亚国家甚至全球面临严峻挑战,每10万人中就有32.7人因道路交通事故身亡 。同年,英国恩兹利保险公司(Endsleigh)将泰国列为全球10个最危险旅游目的地排行榜之首,将近1/4(23%)的保险索赔是在泰国完成的 。根据世界经济论坛(WEF)公布的《2017旅游业竞争力报告》,当“安全和安保”成为衡量136个旅游目的地的首要指标时,泰国排名第118位 。

第二危险目的地是菲律宾,安全事件数量占比约18%。菲律宾发生的中国公民违法违规事件以及社会治安事件数量最多,分别占该类安全事件总数的33%和30%。中国公民在菲违法违规事件涉事人数众多,共2923人。涉事种类有涉嫌非法入境、非法居留、非法务工5起,涉事人数多达2835人;涉嫌勒索、盗窃等经济犯罪5起,未持相关合法证件、涉毒各2起,共涉及82人,其中2名毒贩拒捕被毙;未遵守相关规定、绑架同胞、涉嫌骚扰未成年女性、寻衅滋事被捕、坐地铁向警察泼豆花各1起,涉及6人。另有5起涉赌事件,涉及19人。菲律宾的社会治安事件具有明显的暴力倾向,其社会治安环境为东盟十国中最差的。在15起社会治安事件中,除3起遭遇抢劫、诈骗事件外,7起遭遇枪击事件中,涉事中国公民和遇难中国公民均为12人,枪击案的死亡率为100%;5起遭遇绑架事件中,涉事中国公民5人,遇难1人。此外,菲律宾的涉水安全事件值得关注。中国公民在菲涉水安全事件数量在东盟十国中排名第二。10起涉水安全事件中,5起为浮潜事故,涉事中国公民和遇难中国公民均为5人。

马来西亚是继泰国、菲律宾之后的第三危险目的地。如表2、表4所示,中国公民在马安全事件仅24起,但涉事人数达261人,171人遇难,约占中国公民遇难总人数的48%,为东盟国家中中国公民遇难人数最多的国家。马来西亚的中国公民意外事件虽然没有泰国多,但更具灾难性。2014年MH370事件为近年来少有的重大意外事件,涉事154名中国公民全部遇难。除该安全事件以外,马来西亚中国公民安全事件涉及107人,17人遇难。

印度尼西亚的渔业纠纷和自然灾害事件比较突出,这两类安全事件合占印尼安全事件总数的56%。印尼的渔业纠纷事件发生数量最多。但2016年至今,不再有此类安全事件。自然灾害如火山喷发和地震等,不仅是印尼独有的中国公民安全事件,而且是东盟国家中国公民涉事人数最多的安全事件,涉事人数高达18,054人,占东盟国家中国公民安全事件涉事总人数的68%。仅2017年11月印尼巴厘岛火山喷发致当地机场关闭事件,就有1.8万名中国游客受困滞留。此外,印尼的社会治安事件较为特殊,3起均为中国公民遇害身亡事件。     

越南共发生8类中国公民安全事件,同菲律宾并列成为东盟国家中国公民安全事件类别第二多的国家。越南是除泰国、菲律宾外,违法违规事件发生数量最多的国家。越南的社会治安事件发生率在东盟国家中较低,但仅有的1起社会治安事件,涉及中国公民人数较多,影响恶劣。2014年5月,越南多地发生针对外国企业的打砸抢烧暴力事件,造成5名中国公民死亡,多人受伤 。此外,在越中国公民遭遇当地海关、安检人员索要小费和殴打事件一度成为外交部及中国驻东盟国家使领馆重点关注的现象。

中国公民在柬埔寨共发生17起安全事件,除1名中国公民因中风意外死亡,其他安全事件无中国公民遇难。柬埔寨的劳务纠纷事件为东盟十国中最多也最特殊的。中国公民在柬劳务纠纷类型包括应聘工作被骗、遭遇当地老板或中国同胞拖欠薪资。例如2018年5月5日,一名中国工头因拖欠薪资被6名中国工人殴打成重伤 。此外,柬埔寨发生的中国公民实施网络赌博犯罪等案件数量虽不及菲律宾多,但涉事人数远超菲律宾。2019年1月21日,柬埔寨警方抓获69名涉嫌通讯诈骗的中国嫌犯 。

老挝共发生15起中国公民安全事件。在老中国公民交通安全事件发生数量和遇难人数在东盟国家中排名第二,死亡率为26% ,高于泰国的5%。此外,老挝的社会治安状况较差,社会治安事件的发生率位居第三。5起社会治安事件中,遭遇暴力抢劫事件1起,其余4起均为枪击案。

中国公民在缅甸安全事件有13起。2015年至今,缅甸北部安全形势持续不容乐观。2018年5月,缅北发生武装冲突,造成2名中方在缅人员死亡 。鉴于此种严峻形势,缅甸持续被中国外交部认定为“暂勿前往”的国家,有效期至2019年10月31日 。发生在缅甸的中国公民违法违规事件性质较为恶劣,严重违反了中国和当事国的法律规定。其中2起偷盗伐木被判刑事件,1起运毒事件。2015年1月3日,缅甸政府军抓捕了155名非法越境伐木的中国公民 。

新加坡是东盟国家中为数不多的高等收入国家,国际化程度位列第一 。2017年11月,经济学人智库发布了《2017年全球城市安全指数报告》,对全球60个城市从数字安全、卫生安全、基础设施安全和人身安全四个指标进行评估,新加坡综合排名第二,基础设施安全和人身安全均排名第一 。但是,在新中国公民也面临安全风险。新加坡是东盟十国中电信诈骗案的高发地,3起涉及中国公民的电信诈骗和虚拟绑架事件占该类安全事件总数的60%。新加坡仅有的1起意外事件也可被看作是公共卫生安全事件。2016年9月,共有30名中国公民在新加坡感染寨卡病毒 。这也是近年来中国公民在新遭遇公共卫生安全事件最严重的一次。

无论从安全事件数量还是遇难中国公民人数来看,文莱相对来说最为安全。文莱是东盟国家中唯一一个没有中国公民遇难的国家,所发生的三起安全事件均是由于中国公民自身违法违规行为引起的,不存在外部风险源。

综上分析,中国公民在每个东盟国家均有发生数量居多的典型事件。如发生在泰国的涉水安全事件、菲律宾的违法违规事件、印度尼西亚的渔业纠纷和自然灾害事件、柬埔寨的劳务纠纷事件、缅甸的非法伐木事件、新加坡的电信诈骗事件等。

三、中国公民在东盟国家主要安全事件的成因

引起东盟国家中国公民安全事件的成因既有当事国基础设施、治安环境、中国领事保护宣传平台普及程度不够等客观原因,也有中国公民自身的主观原因。

根据上文数据,泰国、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚、越南5个国家发生的中国公民涉水安全事件,是中国公民在东盟国家面临的第一大安全风险。其他东盟国家没有报道该类中国公民安全事件,但不排除未曾发生的可能性。涉水安全事件的原因包括主客观因素,其中主观原因影响较大。报道中明确指出当事人由于无视红旗警示和预警等自身原因造成的安全事件占该类安全事件的55%。客观原因包括遭遇风浪天气,水上游乐项目安全设施建设和救护设施不足,乘坐游船、快艇等海上交通工具时遭遇意外等。具体来看,一方面,一些中国公民自身安全防范意识不足,缺乏自我保护能力。另一方面,在相关海域红旗警示和中文安全提醒标识较少。笔者对赴泰中国公民安全风险所做的300份调查问卷显示 ,对于红旗警示和中文安全标识,“看到过,不太多”的比重最大(见图2)。

违法违规事件是第二大安全风险。根据相关报道,中国公民如非法伐木、非法务工、偷渡、未遵守交通规则等违反当地法律法规的事件最多,占该类事件的比重为55%。违背中国国内相关法律而造成的安全事件占比为20%,几乎全部为涉赌事件。一些东盟国家博彩业发达,而在菲律宾和缅甸,赌博更是受到法律认可。根据2010年中国最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合颁布的《关于办理网络赌博犯罪案件适用法律若干问题的意见》,中国公民在周边国家聚众赌博、开设赌场并以吸引中国公民为主要客源,构成赌博罪的,可以依照刑法规定追究刑事责任 。因此在境外从事(网络)赌博,触犯了中国法律。违反出入境规定如出入境未申报随身携带的超额现金、烟草、贝壳等事件比重约为11%。还有一些中国公民因受他人诱骗或其他原因从事非法行动。近年来,屡有中国公民(多为女性)入境马来西亚时,因自称帮人携带的物品中被发现藏有毒品而被马海关或警方扣押,经马法院审判罪成而在监狱服刑 。此外,也有一些中国公民未遵守基本的道德规范,故意为之。如2015年9月,多名中国游客因不满航班延误在泰国机场闹事,并煽动其他游客不遵守机场公共秩序 。

第三大安全风险是交通安全。2018年,全球海外交通事故共造成119名中国公民身亡 ,其中中国公民在东盟国家因交通事故身亡的占比为8%。以最受中国游客欢迎的目的地泰国为例,下雨造成的路况复杂和司机大意驾驶是诱发当地交通安全事故的主要原因。泰国的路面交通并不发达,且交通安全事件当事人几乎全部为中国游客,他们多选择旅游大巴或面包车结伴出行,一旦发生安全事故,受害的中国公民数量较多。根据相关数据,面包车或旅游大巴翻车、车辆相撞引起的交通安全事故占比约为59%。虽然泰国政府颁布了《安全带法》和《摩托车头盔法》,但只有58%的驾驶员和40%的前排乘客佩戴安全带;51%的摩托车驾驶员和20%的乘客佩戴头盔 。

第四大风险为社会治安事件。遭遇枪击、抢劫和绑架事件是最常发生的社会治安事件,占比为61%。究其原因,一些东盟国家失业和贫困现象严重,犯罪率高。根据《2018年全球各国犯罪指数报告》,东盟成员国有6个国家犯罪率较高 ,其中马来西亚、柬埔寨、越南的犯罪率近3年来持续增高 。2018年菲律宾盗窃案件高居菲犯罪案件榜首,共有23,590起,其次是身体伤害案件21,498起,抢劫案件10,870起 ,犯罪率虽然有所下降,但对于中国公民来说,安全问题仍不容忽视。

此外,近年来东盟部分国家和地区安全形势严峻,恐怖主义猖獗。爆炸、纵火、炸弹袭击等恐怖袭击时有发生。东盟国家中国公民遭受恐怖袭击的四个国家中,2017年所发生的针对公民个人(private citizens)的恐怖袭击事件数量为:菲律宾137起,泰国38起,马来西亚和老挝各1起 。恐怖袭击已不单纯是非传统安全风险,已成为囊括企业安全风险、国家和社会稳定性风险的复合型风险 。

除了上述因素外,还有两个重要原因是目前相关部门对组织海外安全教育未予重视;中国领事保护宣传平台普及程度不够,部分中国公民并不掌握获取领保知识、安全提醒的渠道,存在安全风险意识淡薄、警惕性较低的问题。以最危险的目的地泰国为例,笔者所做的300份调查问卷显示,约54%的中国公民在赴泰国之前未接受过旅行社或单位组织的安全教育。就中国领事服务网、“领事直通车”微信公众号发布的安全提醒,34%的中国公民听说过但不了解,19%的中国公民了解一些,而非常了解和经常关注的中国公民比重均为5%。就外交部全球领事保护服务与救助呼叫中心12308热线来说,34%的中国公民从未听说过该领保协助电话,39%的中国公民听说过但不了解,25%的中国公民了解一些,非常了解的比重仅为2%。由此可见,扩大领事保护知识宣传、提高国民对领事保护协助的认知,了解领事保护的“可为”与“不可为”已经迫在眉睫。


本文系是国家社会科学基金项目“‘一带一路’战略下改进领事服务研究”的阶段性成果。


资料来源:《东南亚研究》2019年第6期。
2020年1月16日作者同意在CGE网站转载。
资料整理:海南公共安全研究院