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东南亚海上恐怖主义威胁及其治理(下)

发布于 January 8, 2020 作者:中金鹰和平发展基金会

戴瑾莹  南京大学国际关系研究院硕士研究生


郑先武  CGE合作专家、南京大学国际关系研究院、中国南海研究协同创新中心教授

三、东南亚海上恐怖主义治理机制

东南亚海上恐怖主义的潜在威胁与巨大危害促使东南亚各国加强海上反恐合作,从国家内部、双边、次区域、区域和多边层次展开了涉及海上巡航与监测、信息共享、反恐演习、反恐能力建设、反恐司法合作等多方面的打击海上恐怖主义行动,取得了一定成效。

(一)区域内国家主导

恐怖组织一般主要活跃于某一特定的国家或地区,如自由亚齐运动和伊斯兰祈祷团活跃于印度尼西亚,阿布沙耶夫组织和摩洛伊斯兰解放阵线活跃于菲律宾南部等。因此,恐怖主义的治理首先有赖于区域内相关国家。一方面,他们在国内采取综合措施打击恐怖主义;另一方面则积极开展与区域内国家的合作,共同应对恐怖主义威胁。

深受恐怖主义侵扰的东南亚国家主要包括新加坡、马来西亚、菲律宾和印度尼西亚。为有效减少恐怖主义威胁,这些国家采取了包括政治、社会经济、法律、意识形态和教育等多样化措施在内的综合反恐措施。以新加坡为例,新加坡将海上贸易视为国家经济命脉,因此,高度重视海上恐怖主义威胁以及恐怖主义与海盗之间的联系。2002年,新加坡作为亚洲首个响应的国家与美国签订《集装箱安全倡议》(CSI);2004年,新加坡成立国家安全协调秘书处(NSCS)以促进国家机构之间的反恐合作;2008年,在原有《制止资助恐怖主义法案》的基础上,新加坡又颁布了《制止恐怖主义爆炸法案》,2月成立了“反恐融资协会”,旨在阻断恐怖组织的资金流动。除了以上的直接性反恐措施,新加坡还注重通过社会教育的方式从根源上解决恐怖主义问题。政府鼓励温和的穆斯林学者和教师向穆斯林社区发表反对宗教极端主义的言论。2003年4月,新加坡成立宗教康复中心,针对激进主义开展公共教育。

另外,东南亚国家之间也积极开展合作,共同应对恐怖主义威胁。20世纪90年代,印度尼西亚与新加坡、印度尼西亚与马来西亚、菲律宾与马来西亚之间分别签署了海上巡航协定但收效不佳,受亚洲金融危机影响,双边合作几乎停滞不前。随后,区域内国家开展了多边合作。2002年5月,马来西亚、印度尼西亚和菲律宾签署《情报交换和建立信息处理协议》,协议要求在安全事务上紧密合作,加强边界的巡逻及情报信息交流,采取联合行动,共同追捕恐怖分子以及取缔洗钱、走私、偷渡等活动。马来西亚、印度尼西亚和新加坡为维护马六甲海域的稳定与安全也展开了卓有成效的合作。2004年,印度尼西亚提议印度尼西亚、马来西亚和新加坡三国加强马六甲海峡海上巡航。7月,马来西亚—新加坡—印度尼西亚(MALSINDO)协调巡航计划推出,来自三个国家的 17 艘军舰在马六甲海域执行全年次的巡航任务。2005年,马来西亚提倡加强海上空中巡航,三国推出“天空之眼”(Eyes in the Sky)计划。2006年,该合作机制发展为“马六甲海峡巡航协定”,包括巡航制度和“天空之眼”计划,由三国官员组成的联合协调委员会每年举行两次会议,侧重于巡航、空中监测和情报共享。以“马六甲海峡巡航计划”为模型,印度尼西亚、马来西亚和菲律宾于2017年6月开展苏禄海三国交界地带海上联合巡航;同年10月,三国又启动了“三边联合空中巡逻”。

(二)区域合作机制

近年来,东南亚地区恐怖主义呈现出与其他恐怖组织甚至与海盗互相勾结的趋势,国家主导的反恐模式的有效性大打折扣,因此,东南亚地区开始探索以区域力量补充国家反恐力量的不足,逐步建立了区域反恐机制。东南亚区域反恐机制以东盟为核心,不断完善法律框架和行动指南,推动构建多边反恐协商平台,大力建设和利用现有的反恐执行机构, 形成了具有东盟特色的海上反恐机制。

东南亚地区反恐以《东盟反恐公约》(ACCT)为法律框架。2007年1月,在菲律宾宿务岛举行的第十二届东盟首脑会议上,东盟国家签署了《东盟反恐公约》,这是东南亚地区安全领域首份具有法律约束性的文件。2013年1月11日,马来西亚向东盟秘书长交存批准书,至此,《东盟反恐公约》已被10个东盟国家全部批准,东盟为实现政治和安全共和体蓝图又迈出了一步。根据《东盟反恐公约》,东盟国家遵循主权平等、领土完整和互不干涉原则,履行反恐义务,东盟设立专门机构协调成员国之间的反恐合作,加强反恐技术培训,采取合作行动追踪东南亚地区可疑的资金和人员流动。这项公约的独特之处在于,它为起诉和引渡罪犯提供了共同程序,例如在法庭程序中使用视频会议设施等。公约要求建立地区反恐数据库,加强了各机构之间尤其是执法机构之间的合作,并为东盟成员国之间的信息共享提供了基础。

东南亚地区反恐以《东盟打击恐怖主义全面行动计划》为行动指南,从东盟国家层面、区域层面和外部力量层面就打击恐怖主义制定了具体措施。除了关于反恐的情报、数据共享,反恐联合演习,阻断恐怖组织资金流动,加强武器管制,推动执法与司法合作方面的规定,该行动计划还强调对恐怖主义追根溯源,从源头上采取措施根除恐怖主义威胁。

东南亚地区积极搭建协商平台,建立了国家之间的反恐合作对话机制。2003年,《东盟第二共同宣言》(《巴厘第二宣言》)提出了建立东盟共同体的目标,海上反恐是东盟构建安全共同体的重要组成部分。除了东盟首脑会议等传统对话形式,东盟针对恐怖主义还构建了专门性协商平台:一是东盟打击跨国犯罪部长级会议。2001年11月5日,在第三届东盟打击跨国犯罪部长级会议上达成《东盟打击恐怖主义联合行动宣言》;2009年,在第七届东盟打击跨国犯罪部长级会议上达成《东盟打击恐怖主义全面行动计划》,为打击恐怖主义提供了基本性行动指南。二是东盟地区论坛。东盟地区论坛作为维护地区安全的重要平台,通过两个渠道(政府和民间)展开对话:第一轨道由各国政府提出议题,组织协商会议;第二轨道是由非政府组织的会议,通常由东盟战略与国际研究所(ISIS)和亚太安全合作理事会(CSCAP)主办,其形式是以第一渠道的议题为主题的专题研讨会。2003—2017年,东盟地区论坛针对恐怖主义和跨国犯罪举行会间会,同时针对应对恐怖主义威胁举行专题研讨会,如2002年在美国夏威夷州火奴鲁鲁举行的反恐怖主义经济措施研讨会、2003年在澳大利亚达尔文市举行的重大恐怖袭击事件事后管理研讨会以及2015年和2017年在菲律宾马尼拉举行的支持恐怖袭击受害者的专题研讨会等。三是东盟海事论坛。2010年,根据《东盟政治安全共同体蓝图》,东盟海事论坛成立。2010年7月,第一届东盟海事论坛在印度尼西亚东爪哇举行,会议讨论了互联互通、海事安全、人员和船只搜救等相关问题。2011年8月,第二届东盟海事论坛在泰国芭提雅举行,会议讨论了各国面临的海盗、跨国犯罪、恐怖主义、海啸和原油泄漏等挑战,目的是扩大东盟在海事问题上的集体利益,探讨建立一种共同的合作方式。四是东盟国防部长会议。2004年11月,在老挝万象举行的第十届东盟峰会上通过了《东盟安全共同体行动计划》,该计划规定东盟每年度举办东盟国防部长会议,该会议成为东盟国家通过防务合作打击恐怖主义的重要协商平台。2014年,在缅甸举行的第八届东盟国防部长会议上通过了2014—2016年工作计划,同意设立东盟国防部长热线以便处理危机与紧急事务,特别是海上安全问题。2018年2月,东盟国防部长会议于新加坡发表联合声明,指出东盟国家严重关切东南亚地区恐怖主义问题,进一步强调通过区域、次区域层次以及联合外部力量开展反恐合作的重要性。

东南亚地区还积极利用和搭建反恐执行机构,不断提高区域内国家反恐能力和执法水平。2003年7月,在马来西亚吉隆坡成立了东南亚区域反恐中心(SECTC),该中心的主要任务是分析恐怖活动和发展地区训练程序,指导相关会议,促进各成员国现有的调查、情报、监控、侦察、管理和报告能力。训练的内容主要包括为执法人员设置的心理战和情报收集课程、炸弹及爆炸物的探测、爆炸后的调查、机场安全、护照的安全和检查等课程。1999年,泰国曼谷国际执法学院(ILEA)成立,该机构通过核心课程、专业培训计划以及区域研讨会等方式提供高质量的培训与技术援助,尤其侧重于提高警务人员的调查和管理技能。与之类似,位于印度尼西亚雅加达的执法合作中心(JCLEC)通过为专业警察提供专

业性培训如情报收集与犯罪调查来打击暴力极端主义和恐怖分子以及通过其他犯罪或者非法活动资助极端主义的团体。

(三)区域外力量的参与

在打击恐怖主义的过程中,东南亚国家逐步认识到自身在资金、设备、技术和能力上的不足,因此,通过联合区域外力量以促进自身反恐能力建设,达到更好的反恐效果。目前,东南亚地区基本形成区域外国家支撑、私人安全公司补充的区域外“借力” 反恐形式。

1.国家行为体

首先,区域外国家与东南亚国家积极开展双边反恐合作,合作范围涉及情报交流、军事演习和司法合作等方面。以美国为例,“9·11”事件发生后,美国在全球范围内大力开展反恐行动,东南亚地区也不例外。2002年1月,美国与菲律宾签署《美菲后勤互助协定》草案,对美国军事人员和武器装备进入菲律宾做了具体规定;2002年5月,马来西亚与美国签署《对抗国际恐怖主义合作宣言》,规定两国将在交换和分享情报等方面加强合作,并通过培训和各种活动提升各自的反恐能力。为了打击阿布沙耶夫等恐怖组织,自2002 年1月以来,美菲双方在菲律宾南部进行了将近6个月的“肩并肩 02—1”联合军事演习。随后,双方相继举行了“肩并肩 02—2”“水上准备合作训练—02”等大小近10次军事演习。

其次,区域外国家通过参与东盟安全机制的方式推动东南亚反恐建设。东盟重视外部伙伴力量,通过“东盟+1”“东盟+3”和东盟国防部长扩大会议等形式吸引区域外国家参与东盟反恐机制。以东盟国防部长扩大会议为例,2013年 9月9日,东盟国防部长扩大会议首次反恐演练在印度尼西亚国际和平安全中心举行,来自该合作机制18个成员国的500多名军人参加此次演练,各参演国以恐怖主义分子袭击海上油轮和图谋对某大型活动实施爆炸袭击为设定背景,集中交流、展示自身的反恐政策和行动能力。2016年5月,东盟国防部长扩大会议海上安全与反恐合作联合演习在文莱穆阿拉海军基地的多国协调中心进行,参演国的军舰和兵力在港岸与海上展开反恐科目演习,包括编队航渡、海上搜救、临检拿捕、扫海警戒、跟踪监视和直升机互降等。

2018年10月,东盟国防部长扩大会议通过《东盟防长扩大会关于反对恐怖主义威胁的联合声明》,重申携手打击恐怖主义的重要性,并称将通过建立信息共享平台、成立反恐专家小组等措施加强防务合作,共同应对恐怖主义威胁。

再次,区域外国家积极倡导在东南亚海域建立相关安全合作机制以共同维护海上安全。2002年,美国提出《集装箱安全倡议》(CSI),旨在通过与港口政府合作加强货物查验,甄别安全风险,预防恐怖事件的发生,东南亚地区诸多港口参与其中。2004年,美国提出《地区海上安全倡议》(RMSI),旨在通过情报共享、美国舰队定期巡航实施有效拦截,阻断恐怖主义威胁。在日本的倡议下,2004年,《亚洲地区反海盗和武装劫船合作协定》(ReCAAP)得以通过,并建立了信息共享中心(ISC)。东盟十国以及日本、中国、韩国、印度、斯里兰卡、孟加拉国等六国积极开展信息交换、海上安全能力建设以及安全执法合作。尽管这一协定并非直接针对海上恐怖主义,但是,情报共享和海上防卫能力建设等举措对于反恐无疑大有助益。

2.私人安全公司

东南亚地区海上恐怖袭击频发迫使许多商船雇佣私人安全公司应对海盗及恐怖组织的侵袭,维护船员与货物的安全。私人安全公司能够提供覆盖面较广且优质的海上安保服务,能够有效地解决东南亚海域国家海上防卫能力不足与东南亚海上航道重要性之间的矛盾,无疑为东南亚海域航运安全提供了一颗“定心丸”。近年来,全球范围内的安全问题私有化趋势已发展到东南亚地区,大批来自欧美国家的私人安全公司—如在新加坡设立办事处的哈特公司(Hart)——积极参与到东南亚海上安全治理中,在战略位置重要、海上运输业务繁忙的马六甲海峡更是如此。私人安全公司针对马六甲海峡安全的陈述、报告及评估已经对当地政府、企业的决策和公众产生了影响,私人安全人员甚至会定期参与有关马六甲海峡安全的会议,他们提供的安全报告通常会出现在主流媒体的报道中。

四、东南亚海上恐怖主义治理机制的成效及前瞻

(一)东南亚海上恐怖主义治理成效及不足

近年来,通过多层次的合作与“铁腕”治理,东南亚地区的海上恐怖主义活动得到强有力的遏制。2015年12月下旬,印度尼西亚警方于爪哇岛逮捕了企图在圣诞节期间制造恐怖事件的恐怖分子。2016年,新加坡逮捕了27名孟加拉国籍疑似“圣战” 分子。同时,得益于马来西亚、印度尼西亚和新加坡在马六甲海峡附近的严密巡航,2016年,该海域附近的武装劫船事件发生几率大大降低。

东南亚地区结合地区恐怖组织发展的特点,探索出以区域内国家为主导、以区域合作机制为补充、欢迎外部力量参与的恐怖主义治理机制,具有显著特色。从治理领域而言,东南亚海上反恐实现了治理恐怖主义与维护海上安全的二维联动:一方面注重传统陆、空恐怖主义治理经验与技术的运用;另一方面则重视恐怖主义的海上转向,将海上反恐与大力打击海盗、海上劫持船只、人口偷渡等海上犯罪活动相结合,共同维护海上安全与稳定。正如新加坡军方根据具体情况总结出来的一句话:“我们不知道使用这种船只的是海盗还是恐怖分子,因此最好用同样的办法对付他们。”从治理主体而言,东南亚海上反恐力量覆盖区域内国家、地区性组织、区域外国家和国际组织等多个主体,构建出双边、次区域、区域、多边合作机制,从点、线、面层面实现网状反恐。从治理过程而言,东南亚反恐覆盖事前预防、事中联合行动和事后司法合作等三个环节。事前预防侧重于反恐演习、情报信息共享、反恐警务培训等;事中联合行动侧重于警务和军队部门之间的执法合作;事后司法方面则注重起诉、引渡合作等。

然而,就目前而言,东南亚海上反恐机制仍存在诸多不足:

第一,东南亚的海上反恐目前仍处于依附于陆、空反恐措施和打击海上犯罪的状态,针对海上恐怖主义犯罪活动特点的专门性治理举措很少,这将成为未来海上安全建设的重大薄弱点。

第二,东南亚强调沿线国家主导的内向型反恐, 大大制约了反恐合作的有效性。鉴于殖民统治的历史以及东南亚国家与区域内以及外部国家存在的诸多海上领土争端,东南亚国家对主权持坚决维护的态度,对外部力量介入本国事务持小心谨慎的态度,在反恐问题上同样如此。例如,2004 年,美国提出《地区海上安全倡议》(RMSI),随后新加坡回应道,国际援助对于充分巡逻海峡是必要的;但此举却遭到了马来西亚和印度尼西亚的强烈反对,他们怀疑美国将以反恐的名义派驻军舰在本国海洋领土范围内进行反恐巡航,认为这是对其主权的严重侵犯。因此,东南亚国家普遍坚持海上安全属于国家的独立责任,区域和外部力量在反恐过程中只是补充,有其参与的限度。然而,由于东南亚各国在反恐上的态度和积极性上大有不同,这就使得以国家为主导的反恐措施有效性不足。例如,受恐怖主义严重侵扰的国家如马来西亚、菲律宾、印度尼西亚和新加坡等国均将恐怖主义视为严重威胁,呼吁采取综合措施坚决治理。但是,如泰国和柬埔寨等受恐怖主义影响较小的国家则对反恐持消极态度,他们一是担心激化国内穆斯林群体的极端宗教情绪,二则担忧强力反恐会影响本国旅游行业的发展。

第三,东南亚地区反恐合作强调协商性而非强制性的合作。1976年2月,首届东盟首脑会议签署《东盟友好合作宣言》,该宣言正式确立东盟合作的原则,即各国相互尊重彼此的独立、主权、领土完整和国家认同;各国有权保持其民族生存,不受外来干涉、颠覆或压力;互不干涉内政;以和平方式解决分歧或争端;放弃使用武力或以武力相威胁;在缔约国内实行有效的合作等。东南亚国家对主权问题极为敏感,因此在合作中强调不干预性、非强制性的原则,东盟组织在其中更多起到的是协调作用,其凝聚力和强制约束力都相对薄弱,远未形成类似欧盟的高效、快速、协调一致的运行机制。

(二)东南亚海上恐怖主义治理机制发展前瞻

东南亚海上反恐机制仍存在较大的进步空间, 区域内国家、东盟以及区域外力量等多方主体应妥善解决反恐合作中存在的矛盾,补充、完善反恐合作环节,标本兼治、多方并举、多轨并行,共同营造稳定、和谐的海上环境。

一方面,海上反恐要平衡协调以下三个方面的关系:第一,要处理好捍卫国家管辖权与主权让渡之间的关系。既要尊重和理解东盟国家坚决捍卫国家主权的传统,也应当放弃绝对主权的观念,适当让渡主权,否则会使反恐机制的构建与运行障碍重重甚至落空。第二,要处理好协调性方式与强制性执行之间的关系。东南亚国家在长期合作中形成非强制性原则,但现实问题是,脱离了强制性执行的有效限制,海上反恐合作经常会产生“搭便车”的现象,最终陷入“集体行动困境”。因此,必须平衡好二者的关系,坚持分情况讨论,对于定期性的反恐演习和巡航,可视国家具体情况选择性地参与,而对于罪犯引渡、情报共享和证据提交等关键性环节则必须“铁腕”执行。第三,要处理好治理海上恐怖主义与其他海上犯罪活动之间的关系。海上恐怖主义与其他海上犯罪活动尤其是海盗活动在实际中常常难以区分,在实际操作中,海上反恐也是依托于其他打击海上犯罪机制而运行的。但是,如上文所述,海上恐怖主义与海盗具有本质性的差别,不可一概而论,因此,在构建一体化海上安全机制的同时,也要认识到海上恐怖主义与其他海上犯罪活动在打击手段和量刑等方面的区别。

另一方面,东南亚海上反恐机制应从细节着力, 完善反恐环节,确保反恐环节顺畅衔接。这需要从事前预防、事中行动以及事后保护三个环节具体入手,严密打击海上恐怖主义。

首先,就事前预防的角度而言,东南亚国家应从长期和短期措施着手,从根源上解决恐怖主义泛滥的问题。从根本上看,东南亚诸国应从长远出发,解决国家政治混乱、经济衰退和社会不安等问题,这是系统性工程,应循序渐进,坚持政治、经济、社会文化等多方统筹的原则。从短期视之,东南亚应通过广泛教育与宣传良性的民族和宗教思想,着重关注恐怖组织极端思想宣传、恐怖人员招募、恐怖分子输送等行为,防止极端恐怖思想进一步蔓延。完善安保与检查体系,完善船只登记检查制度,提高技术水平,加强对人员和货物的事前查验。同时,应当普及海上安全知识,切实提高船员安全意识,为船只配备相应的安全设施,从而提高其防御能力。

其次,海上反恐联合行动应着力推进警务和司法层面的合作。第一,提高区域内国家海上防卫能力。这一方面要靠区域内国家充分重视海上恐怖主义威胁,增加海上安全部队,扩大海上经费开支,切实提高自身的反恐实力。另一方面,东南亚海域安全与区域外国家的海上经贸发展息息相关,因此,区域外国家也要进一步增加对东南亚国家的资金、技术和设备投入,改善区域内国家军队和执法机构的巡航、监视和封锁能力。第二,进一步拓宽合作领域,推动反恐合作向纵深发展。以反恐刑事合作为例,合作范围不应局限于文书送达、调查取证等司法协助内容,更应当包括海上恐怖主义犯罪联合侦查、情报交流与共享、涉案财产查明与没收、移送管辖、刑事裁判的承认与执行等领域。第三,建立快速反应机制。恐怖分子的追捕机会往往稍纵即逝,因此,必须构建区域内全覆盖的情报信息交流网络,设立24小时不间断巡航监控机制,堵住恐怖分子企图藏匿的任何死角。通过定期举行海上反恐演习,提高各国执法部门联合行动水平,从而执行反应迅速、配合默契、协调高效的追捕行动。

再次,打击海上恐怖主义不应只到追击恐怖分子为止,而应关注海上恐怖袭击所造成的后续连锁反应。这就需要合理评估海上恐怖袭击所造成的危害,建立海上恐怖袭击应急反恐机制,对海上恐怖袭击有可能造成的经济和环境等问题有效应对、及时止损。同时,加强对公民的保护以及对受害者的援助,既要关注显性的人身伤害及财产损失,也要关注隐性的精神伤害,对于情节严重者及时进行心理疏导。

五、结语

长期以来,东南亚国家维护海上安全的重点是打击海盗活动、武装劫持船只、毒品交易等海上犯罪活动,对于海上恐怖主义的威胁重视不足。然而,近年来,东南亚地区恐怖势力活动蔓延至海上,利用东南亚海域安防条件的脆弱性与地理位置的重要性, 通过联合其他恐怖势力以及海盗团体频频在海上制造恐怖事件,成为东南亚地区挥之不去的巨大梦魇。对此,东南亚国家应积极采取应对措施。首先,区域内国家从国家内部打击恐怖势力,同时加强与周边国家的双边、多边层次合作;其次,东盟充分发挥其协调功能,从立法、对话机制创建及执行平台搭建等多维度开展海上反恐合作;再次,东南亚国家积极向区域外国家、国际组织及私人安全公司借力以弥补自身海上反恐能力的不足。

然而,东南亚海上反恐机制仍面临针对性不足、有效性不强、积极性不高等问题,未来仍留有较大的完善空间。一方面,东南亚海上反恐机制要从宏观上协调好捍卫国家管辖权与主权让渡之间的关系, 平衡好协调性方式与强制性执行之间的关系,处理好治理海上恐怖主义与其他海上犯罪之间的关系; 另一方面,东南亚国家既要完善事前预防、事中行动及事后保护这三个环节的细节,又要努力使各个环节环环相扣、衔接顺畅。(注释略)




本文系 2014 年度国家社科基金重大项目“总体国家安全观下的中国东南周边地区安全机制构建研究”(14ZDA087);2015 年度国家社科基金一般项目“二战后东南亚区域合作起源与演变研究”(15BSS040)的阶段性研究成果。

原文刊登在:《东南亚纵横》2019年第四期。
2020年1月2日作者同意在CGE网站转载。
资料整理:海南公共安全研究院