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东南亚海上恐怖主义威胁及其治理(上)

发布于 January 8, 2020 作者:中金鹰和平发展基金会

戴瑾莹  南京大学国际关系研究院硕士研究生

郑先武  CGE合作专家、南京大学国际关系研究院、中国南海研究协同创新中心教授

近年来,东南亚海上恐怖主义活动泛滥。根据全球恐怖主义数据库发布的2017年恐怖袭击分布及烈度地图,东南亚海域尤其是菲律宾群岛和马来半岛附近成为海上恐怖袭击高发地带。由于海上恐怖主义威胁日益严重,区域内国家积极开展海上反恐合作,打击恐怖主义。2018年1月,印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国和文莱达成名为“我们的眼睛”(Our Eyes)的情报合作协定,要求参与国的高级防务官员每两周会面一次,交换与分享各自搜集到的武装组织活动情报,并共同开发及共享暴力极端分子信息的数据库。2018年10月,东盟国防部长扩大会议讨论通过《东盟国防部长扩大会议关于反对恐怖主义威胁的联合声明》,东盟强防务合作,以预防和应对恐怖主义的威胁,巩固树立各方之间实质性互信和互相了解的措施。尽管多管齐下,东南亚海上恐怖主义势力却仍然根深蒂固,海上反恐任重而道远,有必要进一步分析和评估东南亚地区面临的海上恐怖主义威胁,探索合理的治理机制。

最早的海上恐怖主义活动可以追溯至1961年葡萄牙“桑塔·玛利亚号”(Santa Maria)油轮遭遇葡萄牙反政府组织劫持之时。随后,1985年,巴勒斯坦解放阵线组织劫持“ 阿基莱·劳伦号”(Achille Lauro),这一恶性事件引起了全世界对海上恐怖主义的关注。国内外学界围绕着海上恐怖主义展开了许多有益探索,已有研究主要集中于以下方面:第一,从宏观层面对海上恐怖主义的实施主体、攻击客体、袭击方式、威胁评估以及应对措施等进行系统梳理;第二,从法律层面探索海上恐怖主义对国际法带来的挑战以及刑事司法合作;第三,探讨海上恐怖主义与其他海上犯罪之间的关系,尤其是与海盗犯罪之间的区别与联系;第四,将海上恐怖主义治理视为维护海上安全的重要侧面展开研究,但多数研究集中于海盗、偷渡等传统海上安全犯罪,海上恐怖主义仅为附带性提及,所占篇幅较小。东南亚海域海上恐怖主义仅有部分国外学者进行过专门研究,或是针对特定海域如马六甲海峡附近,或是集中于海上恐怖主义威胁评估,观点较为零散,系统性梳理稍显不足。对此,本文将系统分析东南亚海域面临的恐怖主义威胁,并探索该地区海上反恐合作机制,在总结其海上反恐成效及不足的基础上提出东南亚海域未来海上反恐机制的发展展望。

一、海上恐怖主义概念界定

目前,海上恐怖主义的定义仍在广泛讨论,尚未形成定论,代表性界定方法主要包括以下三类:

第一,列举法。《关于制止危害海上航行安全非法行为公约》《制止危及大陆架固定平台安全非法行为议定书》均采取此种方法,具体列举了恐怖组织发动恐怖袭击的行为类型及表现方式,但对于实施主体、实施目标及后果等缺乏相应阐述。

第二,类比法。这种定义方法基于海上恐怖主义从属于传统恐怖主义,其实施主体和主观目的等特征与传统恐怖主义活动无异,均具有暴力破坏性、组织性特点以及政治和社会目的,只不过由于其活动空间转移至海上,其客观环境、袭击目标以及袭击手段等随之发生转变,因此,可以通过类比传统恐怖主义定义来界定海上恐怖主义。

第三,比较法。这种方法通过比较海上恐怖主义与海盗活动之间的不同,明确海上恐怖主义的特点,从而为海上恐怖主义下定义。但是,关于二者之间的关系,学界分歧较大,代表性观点主要有两类:持二者并无区别观点的学者认为,海盗活动与海上恐怖主义之间的差别是人为给定的,在实际情况中并不存在。这种观点内部也存在争议,一方认为海上恐怖主义是政治性的海盗犯罪,是旨在影响政府或者群体的任何针对船舶、货物、船员或港口的非法行为;另一方则认为海上恐怖主义犯罪包含海盗犯罪,海上恐怖组织或海上恐怖分子以暴力恐怖为手段从事危害海洋安全、危害船舶和港口设施安全的恐怖活动,海盗犯罪仅仅是恐怖主义的一种形式。与之相对应,认为二者存在明显差别的学者认为,双方在行为方式、主观目的和目标客体上存在本质上的区别,不可一概而论。就二者的关系而言,笔者赞同此种观点,认为尽管在实际情况中两者在行为手段和表现方式上存在相似性,甚至存在互相勾结走向融合的趋势,但二者仍表现出巨大的差异性。最为本质的区别在于海盗活动的出发点是通过夺取性方式抢劫船只、货物或以人质要挟赎金谋求私人经济利益;而海上恐怖主义则意在通过劫持船只、杀害人质等破坏性方式制造社会恐慌以达到政治目的。其次,海上恐怖主义即使是采取个人行动也往往是经过严密的组织筹划,具有明显的组织性;而海盗活动则不然。再次,由于资金、武器以及能力的限制,海盗的袭击客体和袭击手段要匮乏得多。海盗活动一般限于劫持船只、抢劫货物、绑架或杀害人质;而海上恐怖主义的目标客体则由海上行为体延伸至海上基础设施,活动手段还包括爆炸、运输大规模杀伤性武器等。

尽管方法各异,但是,关于海上恐怖主义的定义基本集中于其构成要件即实施主体、主观目的、目标客体和行为方式等四个方面。其中,亚太安全合作理事会(CSCAP)的定义最具代表性,其认为海上恐怖主义是指“恐怖分子采取的以海洋环境为特征的行为与行动,包括攻击海上或港口的船舶或固定平台、攻击船舶所搭载的乘客或船员以及袭击海岸的设施或建筑物等活动”。但笔者认为,该定义忽略了海上恐怖袭击的动机,对海上恐怖主义活动的类型也讨论不全。因此,综合以上观点,本文认为,海上恐怖主义可以定义为:为制造社会恐慌、达到政治目的,恐怖组织或恐怖分子在海上所进行的针对海上或港口船只、人员、基础设施的暴力活动以及通过海上运输输送恐怖活动所需人员、物资等活动。

二、东南亚海上恐怖主义威胁

全球五大海上恐怖活动高发区是索马里半岛, 西非,孟加拉湾沿岸,马来西亚、新加坡与印度尼西亚之间的马六甲海峡以及红海至亚丁湾一带,70%以上的劫船事件发生在亚洲公海尤其是马六甲海峡附近。世界经济与和平研究所发布的 2018全球恐怖主义指数报告称,2017年,菲律宾和缅甸的恐怖主义活动强度实现了自2002年以来的最大增幅,两国恐怖袭击死亡人数占亚太地区死亡总人数的87%。因此,东南亚地区海上恐怖主义威胁充满了不确定性,应全面、客观地分析东南亚海域恐怖主义威胁,防患于未然。

(一)脆弱性分析:海上恐怖袭击的客观环境

东南亚海上环境的脆弱性从客观上为恐怖分子提供了制造恐怖袭击的可能性,这种脆弱性首先体现在东南亚特殊的海上地理环境为恐怖分子打开了方便之门。自1990年以来,东南亚地区经济的高速发展在很大程度上依赖于东南亚海上贸易的发展。东南亚海域主要有三条海上运输通道,一是经过南海至马六甲海峡通往印度洋的航线;二是经过南海通过巽他海峡通往印度洋的航线;三是经过南海通过苏威拉海、望加锡海峡以及龙目海峡通往大洋洲的航线。除了海上运输航线,东南亚还扼守着包括马六甲海峡、巽他海峡和龙目海峡在内的重要海上关隘。据估计,世界一半以上的海上贸易经过马六甲海峡,其海上运输通量是苏伊士运河的三倍多、巴拿马运河的五倍。然而,东南亚海域海道狭窄,以马六甲海峡为例,最窄处仅有三十七千米,驶过海峡的货轮均需减速行驶,船只极易遭受拦截与攻击。同时,东南亚海域荒岛众多,这些荒岛不仅为恐怖分子提供了生存基地,还成为恐怖分子作案后的藏匿之地。

此外,东南亚海上反恐存在诸多薄弱环节,能力仍有待提高。多数东南亚国家海上安全力量薄弱,除此之外,多数国家海上力量非常有限,武器装备陈旧落后。在三国边界海域如苏禄海和苏拉威西海,国家防卫能力不足以及“公共用地的悲剧”使得海上恐怖主义滋生,阿布沙耶夫组织将苏禄群岛作为其主要活动基地,摩洛伊斯兰解放阵线将棉兰老岛作为其大本营,两支恐怖力量都曾在苏禄海和苏拉威西海发动过恐怖袭击。同时,东南亚海域缺乏有效的监管,安全管理相对松懈,导致海上犯罪活动猖獗。以海上船只注册为例,目前海上注册程序松散且混乱,在没有任何资质证明的情况下,恐怖分子也能够获得相关法律文件,“幽灵船”的存在即是证明。此外,东南亚地区大量存在悬挂巴拿马国旗的船只。悬挂“方便旗”本是船运公司出于规避重税和严苛检查所为,但是却能被恐怖分子“钻空子”,借此从事走私武器、偷渡恐怖分子等活动。

最后,海上恐怖袭击目标客体几乎不具备防卫能力,往往处于“人为刀俎,我为鱼肉”的处境。海上恐怖袭击目标主要包括航行船只及随行人员、携带货物和海上基础设施两大类,其中,航行船只主要指客运船只、货运船只、油轮和渡轮等;海上基础设施主要包括海上钻井平台、海底能源管道和海港基础设施等。以世界石油运输的主要媒介—油轮为例, 油轮通常仅配置聚光灯、消防斧和软管等基本设施, 在通过狭窄的海峡时其时速甚至降至11海里,根本难以应对高速行驶且配备武器的小型船只。相比于机场的相对封闭性,港口能够从水上和陆地两条通道进入,难以部署安全措施,这些防卫漏洞极大地增加了袭击目标的脆弱性。

(二)能力分析:海上恐怖袭击的硬性条件

目前,全世界范围内具备发动海上袭击能力的恐怖组织或团体主要包括:自由亚齐运动、摩洛民族解放阵线及其分支摩洛伊斯兰解放阵线、阿布沙耶夫组织、泰米尔伊拉姆猛虎解放组织、基地组织及其分支、反以色列团体和尼加拉瓜反政府武装。其中,自由亚齐运动于2005年与印度尼西亚政府达成协议解除武装,目前仍活跃在东南亚的本土恐怖组织主要包括摩洛民族解放阵线及其分支摩洛伊斯兰解放阵线、阿布沙耶夫组织、伊斯兰祈祷团等。这些恐怖组织成员由于长期生活于沿海国家,大多掌握一定的海上生存技能及操作技术,并且通过抢劫、走私和偷渡等方式获得了一定的武器装备,多数曾成功发动过恐怖袭击。其中,目前最为活跃的为阿布沙耶夫组织,该组织从摩洛伊斯兰解放阵线中独立出来,于2001年在菲律宾旅游胜地巴拉望岛绑架了约20人,包括美国公民在内的几名游客惨遭杀害;

2004年,菲律宾阿布沙耶夫组织在马尼拉附近对“超级轮渡14号”(Super Ferry 14)进行爆炸袭击,直接造成 63 人死亡,成为迄今为止死伤最为惨烈的海上恐怖事件。通过对以往海上恐怖袭击事件的经验总结以及伴随着海上运动的兴起,恐怖分子海上袭击技能如海上劫持、潜水和海底爆破等进一步提高。同时,由于海洋产业的兴起以及非法走私、抢劫等犯罪活动日趋猖獗,恐怖分子获取袭击武器装备的可能性也将大大增加。

“9·11”事件发生后,基地组织势力不断向东南亚地区扩张。基地组织在东南亚的重要分支机构之一—伊斯兰祈祷团便是在阿富汗回流恐怖分子的扶持下建立起来的。基地组织曾经制造了臭名昭著的美国“科尔号”、法国“林堡号”等海上恐怖袭击事件,具备较为成熟的海上恐怖袭击运作能力。据悉,摩洛伊斯兰解放阵线和阿布沙耶夫组织都曾经在阿富汗基地组织训练营接受过训练,阿布沙耶夫组织还通过抢劫、海盗和要挟赎金等方式来资助基地组织。近年来,“伊斯兰国”恐怖势力也逐渐向东南亚地区渗透,东南亚本土性、区域性恐怖组织呈现出与国际化恐怖组织合流的趋势。2015 年以来,遭到以美国为首的国际联军强力打击的“伊斯兰国”组织加紧向中亚、北非、东南亚、南亚和中亚地区扩展,东南亚成为“伊斯兰国”组织重要的恐怖分子招募、中转和回流地,东南亚地区一度陷入沉寂的阿布沙耶夫组织、摩洛伊斯兰解放阵线和伊斯兰祈祷团重新活跃起来,甚至成立了一批新的恐怖组织,如FAKSI(the Forum of Islamic Law Activist)、FPDI(the Forum Pendukung Daulah Islamiyah)等,其暴恐对象和实施手法也有向“伊斯兰国”靠拢的趋向。恐怖分子之间互相勾结以提供成员培训、信息交流或者联合发动袭击使未来东南亚地区海上恐怖主义充满了不确定性。

近年来,东南亚地区采取高压措施严厉打击海盗活动,海盗活动风险陡然增加,成功率大大降低。根据国际海事局的统计,2015年,东南亚海域共发生海盗及武装劫船事件174起。2017年,这一数据减少至78起。恐怖组织受区域内灾害频发、政局动荡和经济危机等因素的影响,资金来源大大受阻,因此,东南亚地区恐怖分子与海盗互相勾结,海盗为恐怖分子提供资金以及海上操作技术,恐怖分子则为海盗提供情报或贿赂官员以保护其免于被捕。甚至,很多东南亚海盗已成为某些海上恐怖组织的成员,并参与相关的海上恐怖主义活动,两者在组织形式上逐渐合而为一,经济目的与社会、政治目的相互交错。在此情形下,海上恐怖主义和海盗活动都不断扩张,东南亚海上安全蒙上一层巨大的阴影。

(三)意图分析:海上恐怖袭击的主观需求

恐怖袭击的目的在于通过极端暴力方式博得公众关注,制造大规模恐慌以达到其政治目的。海上恐怖袭击恰恰能满足恐怖分子的这一需求,因为在重要海域的一起恶性恐怖袭击事件能够造成大规模伤亡以及巨大的经济损失甚至环境灾难。因此,随着国际卫星、通讯技术的进步以及海上运输与日俱增的重要性,恐怖分子逐渐将目光瞄准海洋。

游轮、渡轮以及大规模客运船只属于人口密集区,恐怖分子利用这一点,发动针对平民的恐怖袭击,造成严重的人员死伤。除此之外,大型豪华邮轮本身具有一定的象征性地位和巨大的社会声望,恐怖分子选择豪华邮轮“下手”能够引发极高的社会关注,满足其曝光和政治宣传的需要。

当前,全世界有80%的货运通过海上运输,且遵循恰好满足市场需求和及时性原则,因此,一旦恐怖分子扰乱正常航运秩序,将会发生一系列的连锁反应。1999年,43964 艘重量超过300吨的船只从马六甲海峡通过;2006年,这一数字攀升至 62131艘。如果将超过100吨的船只包括在内,2006年,马六甲海峡船只通量达到94000艘。据估计,2020年,这一数字将达到141000艘。据估计,2020年,马六甲海峡石油运输总量将翻倍,达到每天2亿桶的运输总量。假设马六甲海峡油轮遇袭,首先将会影响 市场石油供应,引发国际油价震荡。除此之外,马六甲海峡航道狭长、货运繁忙,遇袭油轮长时间搁浅会影响其他航运业务的正常运营,也会加剧替代性航路拥堵状况,同时也将带来保险费用激增等一系列连带反应。

另外,值得警惕的是,海上恐怖袭击可能会导致生态环境的恶化。原油运输、有毒有害化学物质的运输同样倚重海上运输,一旦航运船只遇袭造成原油或者毒害物质泄漏,将会造成严重的海洋环境污染,海水的流动性会加剧污染的扩散性,从而危害海洋生态环境。东南亚沿海国家尤其是依赖捕捞业发展的国家会受到严重影响,导致渔民失业,影响国家经济社会稳定。(注释略)


本文系 2014 年度国家社科基金重大项目“总体国家安全观下的中国东南周边地区安全机制构建研究”(14ZDA087);2015 年度国家社科基金一般项目“二战后东南亚区域合作起源与演变研究”(15BSS040)的阶段性研究成果。

原文刊登在:《东南亚纵横》2019年第四期。
2020年1月2日作者同意在CGE网站转载。
资料整理:海南公共安全研究院