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李捷、杨恕:遏制与干涉:美国涉华核心利益法案分析(上)

发布于 July 24, 2020 作者:中金鹰和平发展基金会

李捷,CGE高级研究员、兰州大学中亚研究所副教授

杨恕,CGE学术委员会副主席兼海南公共安全研究院名誉院长、兰州大学原副校长,兰州大学中亚研究所所长,教授。

2019年以来,中美关系在激烈的交锋中发生了重大转变。这种转变的基础在于,随着中美两国实力的消长和美国对华认知的不断负面化,美国开始对华实施实质性的遏制战略。 在对华进行关税制裁、高科技产业扼杀的同时,美国在事关我国领土主权完整与国家统一的核心利益问题上进行粗暴的干涉。主要表现,在美国国会与行政部门在涉台、涉港、涉疆、涉藏问题上联合推进了干涉政策的法制化。这不仅反映了美立法与行政部门、民主与共和两党在对华遏制上的战略共识,而且体现出美国系统利用分裂主义议题挑战我国核心利益的图谋,在深层次中,更是试图通过法理基础的制造对我国家主权进行解构和否定。对此,需要引起高度重视。

问题的提出


在中美战略竞争全面展开的背景下,虽然在用语上有所差异,但是学术界基本上对于特朗普政府的对华战略定位及政策选择形成了较为一致的认识。在战略定位方面,朱锋、张乐磊指出,美国对华战略框架已出现重大调整,原先的“接触+遏制”框架正在加速向单纯“遏制”框架转变。伴随这一“范式变化”的突出表现是美国对中国实施广领域、全方位打压遏制。韦宗友认为,特朗普政府“明确将中国界定为战略竞争对手,在经贸、人文、两岸关系等方面采取了一系列新政策举措,强化对华制衡与牵制”张文宗指出,特朗普政府明确将中国视为战略对手,在经济、政治、军事、外交等各领域对华实施竞争性政策。这种全面竞争战略具有长期性,本质上是对中国的战略压制。楚树龙、陆军认为,美国“对华战略日益转向把中国定位于‘战略竞争对手’的‘竞争战略’,并在经贸、科技、网络、军事、司法、文教等众多领域强化与中国的‘竞争’及对中国的制约、限制、平衡与防范”。

在对华策略选择上,徐坚认为,美国对华政策的变化是历史性的,中美关系面临“修昔底德陷阱、新冷战陷阱、金德尔伯格陷阱”的风险,美国现在的对华战略有可能发展为冷战式的遏制战略。张宇燕、冯维江指出,中美关系正在进入质变期,美国对华政策由“接触”走向“规锁”。“‘规锁政策’的核心是要规范中国行为,锁定中国经济增长空间和水平,从而把中国的发展方向和增长极限控制在武力威胁或挑战美国世界主导权的范围以内”。“规锁政策”有遏制的因素,虽然不同于美国当年对社会主义阵营的遏制战略,但是它可能会走向遏制。

无论是规锁、规制,还是牵制、压制、限制,实质上都表明美国对华战略的定位发生了质变。作为世界上唯一的超级大国,既然已经将中国定位于“战略竞争对手”,那么全方位地遏制中国的发展就成为必然的政策选择。

有别于一般性的战略分析和科技、贸易领域的研究,本文主要从美国全面介入我国的核心利益——统一及反分裂问题来对这一战略的背景、实施及内核进行分析。而这种基于遏制战略而实施的干涉行动,已在国家统一、意识形态、外部发展环境等各个方面对我国的国家安全构成了全方位的威胁。

在理论上,分裂主义事关一国的领土主权完整等核心利益,外部力量对一国内部分裂问题的介入和干涉必然成为影响两国关系的严重议题,而霸权国家的干涉甚至成为事关分裂事态发展的关键变量。对于霸权国的干涉动因,帕金·乔纳森(Paquin Jonathan)的研究将其归纳为国际体系与内部因素两大类,前者包括国家安全、国家权力、国际规范以及文化关系,后者包括政权稳定、族群游说及经济利益等方面的考量。在决定对分裂实体的国家承认方面,科金斯·布里奇特(Coggins Bridget)则更直接地指出,强权外交承认的动机完全站在国家利益来考量权力政治,特别是外部安全、内部安全,以及国际体系的稳定。特别是在外部安全方面的考量中,国家的外交承认主要着眼地缘政治的战略盘算,也就是是否可以削弱敌手。而外部势力的介入和干涉所导致的分裂主义国际化,已成为一国维护国家统一与安全的重大障碍,同时不可避免地引发干涉国与该国之间的矛盾和冲突。

在实践上,国内学界对美国干涉我国的国家统一及反分裂问题已有警惕,除历史研究外,以美国的行政、立法为分析主体,对涉台、涉港、涉疆、涉藏议题的工具动机,特别是部分法案进行了批判性研究。但是,由于全局性视野的局限,相关研究未能宏观、系统地把握“百年未有之大变局”下中美关系的历史互动及美国对华战略的调整变化。同时,基于“台独”“疆独”等个案的实践分析,一定程度上影响了对美国干涉后果的研判和评估。

基于上述考虑,本文从美国特朗普政府的对华战略出发,全面分析近年美国国会涉台、涉港、涉疆、涉藏法案的背景、沿袭和内容;探讨美国立法和行政部门以干涉我国国家统一及反分裂问题为手段,对华实施战略遏制的政治共识;系统评估美国突破中美关系底线、践踏我国核心利益的影响及我应对。本文涉及的重点涉华法案如下表。

针对美国在涉台、涉港、涉疆、涉藏等我国核心利益的全面干涉,我已经在香港问题方面作出了有力的应答,而且在其他方面我们也会采取相同的态度。众所周知,2020年5月28日,我国全国人民代表大会高票表决通过了《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》。对此,美国国务卿蓬佩奥称美国将不再是香港为“高度自治”:“根据香港法案,国务院需要评估‘香港’相对中国的自治程度。经过这段时期的认真研究,我今天正式对国会宣布,在美国法律之下,香港不能再获得1997年7月之前一样的待遇。”特朗普政府也宣布取消香港作为中国一个单独的海关和旅游地区的优惠待遇,并对相关官员实施制裁。至此,《2019年香港人权与民主法》也成为美国国会涉华核心利益立法中首部被行政部门贯彻执行的法律,美国总统、国务卿、国会以涉港立法凝练国家意志、对我实施战略遏制的图谋暴露无遗。美国的干预行为已经实现了从法案到法律、政策的系统化过程,根据“来而无往非礼也”的原则,我国也会作出必要的应答。

威胁认知下的美国对华战略


通过对冷战后历任美国总统所出台《国家安全战略报告》的解读和对美国战略实践的考察,可发现美国大战略的演变呈现三大特征:具体战略目标的设定由非传统安全向传统安全转变,对威胁的界定出现从模糊到逐渐清晰的变化,以及在具体战略实践过程中的“威胁导向型”特点。在特朗普政府时期,美国大战略演变的上述特征鲜明地体现出来。

以《2017美国国家安全战略》为例,该报告认为,中国在除欧洲和中东以外的世界其他地区正在大力渗透势力范围、扩张自己的影响力,“中国和俄罗斯意图塑造一个与美国价值观和利益背道而驰的世界。中国试图在印度太平洋地区取代美国,扩大其国家主导的经济模式的势力范围,并以对它有利的方式改写地区秩序”。结合美国大战略演变的特征,特朗普政府的全球战略有了如下方面的变化:一是以结果而非意识形态为指导确定国家安全的现实主义战略,即回归以大国权力关系界定传统安全;二是在对中、俄战略认知负面化的基础上,明确中俄对美安全威胁的优先地位,恐怖主义等非传统安全威胁的排序后移。

进一步来看,由于中美力量的消长,美国的全球战略必然以中国为聚焦点。当前美国的对华战略主要聚焦于两个问题:一是对华战略认知问题,即如何看待和定位今日的中国。在此问题上,美国的立法、行政等朝野政界以及学术界基本上达成了共识,认为中国已对美国的霸权地位构成了挑战。二是对华战略选择问题,即如何遏制中国的发展以维持美国的世界主导地位。

(一)对华战略认知

中美建交以来,特别是冷战结束后,美国继续与中国发展合作关系的战略考量基于一个基本的、曾经长期起作用的逻辑判断:开放的中国不仅不具有挑战性,而且日益融入现有西方主导的国际体制,已经成为美国和西方国家的利益相关者(stakeholder)。但近年来,美国朝野一致认为,与西方主流社会渐行渐远、具有威权体制、意识形态再度迅速发展的中国,对西方的自由主义体制和意识形态以及美国的国际领导地位构成了最危险的挑战。中美关系出现“范式变化”的更为深层的原因,是美国政府的中国政策、中国心态和所谓的“中国威胁”的认知和定义出现了重大变化和调整。

首先是在体系层面,美国认为中国在权力格局和国际秩序上对美形成了双重挑战。权力格局尤其是中美权力的消长,直接影响了美国对国际体系环境的认知,即中国将取代美国获得世界的主导权。伴随着实力的增强,美国认为中国通过输出发展模式,破坏国际自由秩序并挑战美国的价值观,试图重构国际政治经济秩序。从“中国威胁论”到近年的“锐实力”论等,都与美国对华认知偏差导致的霸权焦虑有关。

其次是在双边层面,面对中美实力差距的相对缩小, 美国对华的认知逻辑进一步负面化。在守成国和崛起国之间的关系模式下,美国在拒绝构建“新型大国关系”倡议的同时,始终陷于“修昔底德陷阱”或“金德尔伯格陷阱”而难以自拔。

上述两个层面的负面认知,已在美国行政精英、军方、国会、商界和媒体等各界达成了高度一致的共识。但是,这种认知模式本身就是高度主观化和偏差的。它首先确认了美国作为唯一的霸权国,其对世界的主导权不容挑战的前提。在此前提下,任何可能的挑战者均被视为美国霸权的威胁而成为其全球战略的敌对目标。所以,美国对华战略认知中所预设的中国威胁、权力转移、修昔底德陷阱等“敌人意象”,最终在战略实施中成为“自我实现的预言”。

(二)对华战略选择

一个正在衰退的(霸权)国家倾向于发动所谓的预防性战争,以免权力均衡的状况越来越不利于衰退国家本身。

长期以来,美国对华战略的选项始终集中于战争、遏制、接触等方式,或者是这几种方式的组合,如“战争威胁+遏制”“遏制+接触”“接触+改变”等,在不同时期各有侧重。在上述对华战略认知全面负面化乃至敌对化的基础上,美国对华的战略选择越来越倾向遏制战略。即扭转传统战略中的“接触”部分,通过“脱钩”制造全面或大范围的孤立,压缩中国的战略空间和选项,对中国实施广领域、全方位打压遏制。

特朗普政府执政以来,美国对华遏制战略已在全球、地区和双边关系中全面展开。在全球战略上,2017年12月发表的《国家安全战略报告》直接认定中国是有意改变现状的“修正主义国家”及“美国的竞争者”;在地区安全战略上提出“印太战略”,结合亚太地区的印度、日本、韩国、澳大利亚、新西兰等盟国及东南亚国家,明确地对中国进行围堵与制衡。在经济上,自2018年3月起,对中国展开贸易战,至今战火未歇;同时剑指“中国制造2025”,针对中国华为及中兴等多家科技公司展开科技封锁战。

在确认全球对华遏制战略的背景下,美国对中国周边的地区战略就有了明显的针对性,这在“印太战略”和“中亚战略”中已鲜明地体现出来。而且,这些地区战略因为与中国的台湾、新疆问题密切关联,以中国统一和反分裂问题为支点对华实施战略遏制的图谋不言自明。

在亚太地区,台湾因占据第一岛链关键位置且事关中国核心利益,成为美国“印太战略”重要支点之一。美国2017年《国家安全战略报告》最后一章“地区战略”中,将台湾纳入美国的印太军事和安全战略范畴。报告明确写道,在“一个中国”政策下,包括我们在“与台湾关系法” 中的承诺,我们将维持与台湾的强劲关系,为台湾提供合法的、防御需求和遏制胁迫。由此,我们可以看到美国“以台制华”的策略:一是以“印太战略”定位美台关系,不断提升对台军售和美台政治关系水平,以“印太战略”对冲中国大陆推进的国家统一进程。二是以“台湾牌”作为处理中美关系、增加谈判筹码的工具。同时,加大对民进党“反中”“抗中”政治动员的支持,将台湾捆绑在“印太”战车之上。

在《美国的中亚战略:加强主权和促进经济繁荣(2019—2025)》中,美国对中亚的战略利益定位非常明确,即在确保中亚国家主权和发展的基础上,为美国打击恐怖主义,维持地区稳定,促进能源安全及该地区和其他地区的经济繁荣做出贡献。在战略目标上,确保中亚国家的主权与独立性,强调“C5+1”机制,实质上是要削弱俄罗斯、中国对中亚的影响力;提升中亚经由高加索地区与欧洲、阿富汗和南亚以及全球市场的联系程度,实质上则是要对冲“丝绸之路经济带”建设。而一再强调中亚地区的非传统安全、暴力极端主义的威胁,并不能掩盖美国在反恐问题上的双重标准,特别是以新疆人权为借口遏制中国、介入中亚的战略图谋。

(三)对华战略共识与府会、两党协调

直观地看来,在三权分立的宪制安排下,对华战略与涉华法案存在推动主体之间的分离,即前者主要为美国政府,后者更多涉及美国国会。然而,在中美战略关系剧烈调整与变迁的当下,美国各界对华战略共识的形成与强化,协调了上述主体间的立场和行动。总体来说,美国国内对华战略的共识,是美国整体对外战略的组成部分,是美战略界、学术界、各党派及利益集团、行政及立法机构在对中国不断反思、调适和确认的结果。这种战略共识框定了国会涉华立法的方向和区间,也确定了美国政府的对华方针与政策选择。在以“独”制华问题上,美国国内政界的共识主要表现在:

1.府会共识与协调

在美国分权制衡的政治体制下,总统与国会分享外交权。一般来说,国会常常在涉及原则性、宏观性的议题上,以立法来彰显自身的态度和立场、引领和规范行政部门的对外政策。行政部门则拥有实际政策的裁量与决策权。在将中国崛起视作对美国全球霸权的威胁这一认知下,介入、干涉事关中国国家统一的议题,以此作为遏制中国的战略手段,已成为美国立法与行政部门之间的共识。以往,国会涉华国家统一议题的立法行为更多地作为对华政策领域和程度的试探,或是彰显自身的价值立场,行政部门对相关政策建议常常持保留态度。在当前对华遏制的战略共识下,美国国会与行政部门相互协调及配合,实现了“战略—立法—政策”三者的联通和并进。最终,通过对华政策的法制化,形成了美国在相关议题上的国家意志。

2.两党共识与极端化

当前,维护美国的领导地位、指责和压制中国正成为美国民主与共和两党精英的黏合剂,推行强硬的对华政策是两党最强烈的共识之一,这在国会内部体现得尤为明显。美国众参两院的外交委员会成为推动涉华立法的主要力量,而国会“台湾连线”“涉藏人权连线”“中国连线”等跨党小组成为干涉我国家统一议题的急先锋。在上述“连线”和外委会的联合推进下,美国会对我国核心利益的干涉和侵犯越来越体现出战略遏制的色彩。随着两党围绕新冠疫情对中国的污名化和指责、围绕大选竞争而炒作中国战略威胁、围绕国内种族骚乱而渲染中国因素,民主党与共和党在外交和立法中的对华遏制共识不断强化。

同时,在对华遏制的战略共识下,美国会中跨党派反华政治联盟得以组建和维系, 在强烈的反华意愿下,他们更倾向于选择攻击中国的核心利益,煽动和干涉中国内部的各类分裂主义议题,以彰显自身的对华立场和价值取向。在美国国内政治极化、社会分化不断加剧的背景下,对华强硬、挑衅施压乃至极端化的立法和政策倡议也成为两党议员显示自身“政治正确”、捞取政治加分的手段。(注释略,未完待续)


本文系是国家社会科学基金项目“美国国会涉疆议案综合研究”、兰州大学“中央高校基本科研业务费专项资金”重点研究基地建设项目。


       原文发表在《兰州大学中亚研究所》微信公众号2020年7月17日。

       2020年7月17日作者同意在CGE公众号转载。

 

       资料整理:海南公共安全研究院。

       2020年7月17日。