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中巴经济走廊沿线恐怖威胁分析及对策

发布于 November 5, 2018 作者:中金鹰和平发展基金会

作者:梅建明


海南公共安全研究院首席研究员、上海政法学院教授



一、中巴经济走廊线路规划

随着习近平主席的巴基斯坦访问,460亿美元的中巴经济走廊项目对于致力于实现“亚洲之虎”梦的巴基斯坦意义重大。目前,以新疆喀什为起点,以俾路支省的瓜达尔港为终点的大方向已经确定,在平衡国内各方利益和中方的催促下,巴政府提出了“多线方案”,即:除“东线”、“西线”外,增加了白沙瓦(Peshawar,KP省)至拉合尔(Lahore, 旁遮普省)和瓜达尔港(Gwader,俾路支省)至苏库尔(Sukkur,信德省)的线路。

 

中巴经济走廊东线方案

 

中巴经济走廊的“东线”方案规划为:以我国新疆喀什为起点,经过帕米尔高原上的红旗拉普山口到达巴基斯坦境内,从喀喇昆仑公路(Karakoram Highway,吉尔吉特-伯尔蒂斯坦)的曼瑟拉(Mansehra,KP省),经伊斯兰堡首都区(Islamabad)进旁遮普省(Punjab),过拉合尔(Lahore,旁遮普省)至木尔坦(Multan,旁遮普省),然后沿木尔坦-海德拉巴和海德拉巴-卡拉奇(Karachi,信德省)M-9高速公路前进,最后沿卡拉奇至瓜达尔的沿海高速N-10到达瓜达尔港。

 

中巴经济走廊西线方案

 

中巴经济走廊的“西线”方案规划为以我国新疆喀什为起点,经过帕米尔高原上的红旗拉普山口到达巴基斯坦境内,沿喀喇昆仑公路入吉尔吉特-伯尔蒂斯坦(Gilgit-Baltistan)境内,过阿伯塔巴德(Abbotabad,KP省)后,经米扬瓦利(Mianwali,旁遮普省)、巴奴(Bannu,KP省)等地到达德拉伊斯梅尔汗(Dera Ismail Khan,FATA)、出德拉伊斯梅尔汗入俾路支省境内,经佐布(Zhob,俾路支省)、奎塔(Quetta,俾路支省)、胡兹达尔(Khuzdar,俾路支省)和本杰古尔(Panjgur,俾路支省)等地,最后到达瓜达尔港。


二、中巴经济走廊沿线恐怖活动风险分析

巴基斯坦位于南亚次大陆西北部,南濒阿拉伯海,北枕喀喇昆仑山和喜马拉雅山,东、北、西三面分别与印度、中国、阿富汗和伊朗接壤。长期以来,恐怖活动是影响巴基斯坦国家安全与社会治安的重要威胁。通过GTD数据库(全球恐怖主义数据库),梳理1970-2015年中巴经济走廊“东线”与“西线”沿线各省发生恐怖袭击数量,可以看出中巴经济走廊建设的恐怖活动风险令人堪忧。

 

吉尔吉特—伯尔蒂斯坦地区

吉尔吉特—伯尔蒂斯坦地区是巴基斯坦最北的地区,位于巴控的克什米尔北部。面积72,496平方公里,首府为吉尔吉特。西与巴基斯坦KP省相邻,北与阿富汗的瓦罕走廊接壤,向东和东北接中国新疆地区,西南为自由克什米尔,向东南则为印度管辖的查谟-克什米尔邦。吉尔吉特—伯尔蒂斯坦大多为山地,在中巴经济走廊建设中吉尔吉特是重要的交通要塞,其境内的喀喇昆仑公路是中国新疆地区连接巴基斯坦境内的重要通道。吉尔吉特-伯尔蒂斯坦地区由于多高山,恐怖袭击次数在巴基斯坦全国来说并不算高,1991-2015年间共发生43起恐怖袭击,24起发生在吉尔吉特地区。值得注意的是2013年6月23日针对我国登山爱好者的恐怖袭击,发生在吉尔吉特地区南伽峰山脚下,造成2名中国公民遇难,1名获救。

 

境内主要恐怖组织:吉尔吉特地处巴基斯坦控制的克什米尔地区,作为传统丝绸之路上的一段,频繁的物资交换发展了当地的经济。但是同样交易频繁的是各式的武器,尽管巴政府在此设有大量检查站,然而在吉尔吉特-伯尔蒂斯坦地区包括AK-47和火箭发射器在内的武器很容易获得,加之地理海拔较高且多山地,在该地区恐怖分子常常停留和设立训练营。从统计数据看,宣称对该地袭击负责的组织有:简戈维军1起,真主旅1起,巴塔1起,什叶派恐怖组织1起,逊尼派恐怖组织2起,如表2所示。坐拥南迦帕尔巴特峰的吉尔吉特-伯尔蒂斯坦地区每年吸引无数登山客慕名而来,根据统计来看,每年达到4月和8月较其他月份高发,此时为旅游旺季,时有发生的恐怖袭击主要是针对外国人,通过对外国人发动了恐怖袭击,引起国际上的舆论压力,迫使巴基斯坦政府同恐怖组织和谈。当前在中巴经济走廊建设的进程中,该地恐怖分子针对中方项目的袭击,具有使组织威胁力量扩大化的作用。

 

中资项目面临的恐怖威胁:吉尔吉特-伯尔蒂斯坦地区是中巴经济走廊的必经之地,是重要的交通要塞。目前在该地区的中方项目分布如图5 所示,主要是交通设施的构建包括高速公路和铁路,以及光缆通道的建设[9]。因此,在此处停留或训练的恐怖组织为了给巴基斯坦带来压力,会选择对这些工程进行袭击。从历史统计看,该地区袭击方式有:武装袭击(18起),爆炸袭击(12起),暗杀(6起),劫持人质(6起)。因此该地区的中资项目面临的恐怖分子武装袭击与爆炸袭击的风险较高。

 

“西线”三地的恐怖威胁评估

中巴经济走廊“西线”是连接新疆喀什和瓜达尔港的最短线路,途经包括KP省、FATA和俾路支省在内的三个地区。所在地虽然地区资源丰富,但经济发展落后,公共设施不完善,且位于阿富汗与巴基斯坦“杜兰德线”的节点,恐怖袭击频发。自1970-2015年45年间,“西线”三地共发生恐怖袭击8715起,约占巴基斯坦全国发案量的70%,因此中巴经济走廊“西线”三地的恐怖威胁态势严峻。

 

塔利班的大本营—KP省 

KP省(开伯尔-普赫图赫瓦省),原名为西北边境省,是巴基斯坦西北部最小的省,主要民族为普什图族,占巴基斯坦人口的11%。巴基斯坦大部分部落分布于KP省与阿富汗边境一带,该地不实行巴基斯坦的法律,部落事务由族人按照传统习惯和方式自主决定,各部落有自己的武装,维持本部落的治安。KP省南部干燥多岩石,北部森林密布,著名的开伯尔山口连接着阿富汗。

1970-2015年间恐怖袭击统计: 根据GTD数据库的统计,KP省自1970年以来,截止2015年底,共发生各类恐怖袭击事件3604起,2013年全年发案779起为近年来的峰值,2013年到2015年恐怖袭击呈下降趋势。KP省境内受恐怖袭击最严重的为KP省首府白沙瓦(Peshawar),45年间共发生恐怖袭击737起,其余发生恐怖活动较多的地区为巴奴(Bannu,167起),贾姆若德(Jamrud,153起),巴拉(Bara,148起)和汉沽(Hangu,126起)。案发多集中于KP省东部,以白沙瓦为中心,北部地区较南部形势更为严峻。

 

境内主要恐怖组织:KP省作为恐怖组织塔利班的大本营,是恐怖分子进行训练的主要场所省内主要的恐怖威胁来自由普什图族占多数的巴基斯坦塔利班(简称巴塔,517起)及其分支武装包括真主旅,自由人党等,此外还有效忠于“基地”组织的简戈维军和圣战者运动,各恐怖组织在KP省的袭击活动 如表 所示。巴基斯坦塔利班在KP省崎岖的山区中有自己的避难所,在城市发动地面战斗,武装骚扰,利用炸弹袭击进行恐怖活动。人员组成主要由KP省普什图族人和少量的旁遮普人构成,此外值得关注的是,巴基斯坦塔利班组织内有一定比例的“外籍”圣战士,包括来自新疆、车臣等地的恐怖分子。在其领导人毛拉·法兹鲁拉的带领下,巴基斯坦塔利班是KP省恐怖威胁的主要风险来源。

 

中资项目面临的恐怖威胁:根据巴基斯坦计划发展和改革部网站的公布数据,目前中国企业在巴基斯坦KP省的投资项目涉及1个水电站项目、2个公路项目、2个铁路项目以及1个跨境光缆项目,以上项目大多属于工程量大,工期长的投资项目。

 

极端分子桥头堡—FATA

巴基斯坦FATA地区,全称为“联邦直辖部落地区”,位于巴基斯坦西北部,西边与阿富汗接壤。FATA隶属于联邦行政分支,由总统直接独立管理,且不受联邦立法和司法分支管辖。FATA共分为七个部落地区,分别为巴焦尔、默赫曼德、开伯尔、奥拉克扎、库拉姆、北瓦济里斯坦和南瓦济里斯坦。境内多山区,白山山脉坐落于FATA与阿富汗之间,当地绝大多数是与相邻的KP省主体居民以及阿富汗主体民族相同的普什图人[15]。高度的部落自治使包括塔利班和基地在内的各类恐怖组织盘踞于此,是极端分子发动恐怖袭击的桥头堡。

 

1970-2015年间恐怖袭击统计:根据GTD数据库的统计,FATA地区自1970年以来,截止2015年底,共发生各类恐怖袭击事件2072起,2012年全年发案360起为近年来的峰值。FATA地区恐怖活动频发的地区为开伯尔特区(Khyber district)累计发生恐怖袭击214起,其余恐怖分子活跃的地区分别为默赫曼德部落区(Mohmand district,131起),巴焦尔地区 (Bajaur district,118起),北瓦济里斯坦的米兰·沙阿(Miran Shah,106起),奥拉克兹区(Orakzai district,81起),库拉姆区(Kurram district,78起),恐怖袭击沿阿巴边境分布,北部部落地区袭击较南部更为多发。

 

境内主要恐怖组织:FATA地区作为极端分子的桥头堡,因其位于阿巴“黑洞”杜兰德线上,境内聚集着包括塔利班、基地组织、ISIS等各类恐怖组织。巴基斯坦塔利班是该地活跃的主要恐怖组织,其成员混于部落人群,很难与本地部落成员区分开,加之部落地区成年男子均配有枪支和武器,恐怖袭击频发。该组织通过制造恐怖袭击,达到要挟巴政府废除FATA地区的所有军事检查站,释放该组织成员的目的。“基地”组织也藏身于该地,是FATA境内各类极端组织的调解人,在其头目本·拉登在巴基斯坦境内被美军“斩首行动”消灭后,包括其新头目扎瓦赫里在内的核心层目前安身于FATA境内,策划在巴基斯坦重建“圣战”。此外ISIS也试图渗入到该地的极端组织中,扩大其在巴基斯坦的影响。

 

中资项目面临的恐怖威胁:FATA地区由于高度的部落自治,目前中巴经济走廊在该地区主要为铁路和高速公路项目,且部落内部认为走廊项目的建设是在削弱当地的自治权利,反对声较高。对于现有中资项目来说,存在的主要威胁来自巴基斯坦塔利班,在该地区其主要的袭击手段为炸弹袭击与武装侵扰。根据SATP网站数据显示,仅2016年FATA地区就发生炸弹袭击事件38起,共造成84人死亡,152人受伤,其中有3起人体炸弹的自杀式袭击,造成55人死亡,90人受伤,因此应加强针对项目遭遇炸弹袭击和武装袭击的安保。目前塔利班、“基地”组织、ISIS等势力纷纷在FATA落脚,北瓦济里斯坦特区也有东突分子的活动,各方割据情形日益严重,未来利用对走廊中资项目袭击制造声势的风险仍然存在。

 

经济走廊尽头—俾路支省

俾路支省,又称俾路支斯坦,首府奎达,地处巴基斯坦西南部,北接阿富汗,西邻伊朗,南濒阿拉伯海,是东亚通往西亚的必经之路。作为巴基斯坦面积最大的省,其人口却是全国最低,境内拥有丰富的自然资源,南部临海城市瓜达尔港是国内第三大港口,也是中巴经济走廊的终点。特殊的地理位置,使该省经济发展滞后,长期饱受恐怖主义的威胁,每年巴基斯坦全国的恐怖袭击很大部分来源于该省,作为暴恐活动的重灾区严重影响了海外投资者的信心及巴基斯坦国内稳定。

 

1970-2015年间恐怖袭击统计: 根据GTD数据库的统计,俾路支省自1970年以来,截止2015年底,共发生各类恐怖袭击3039起,近三年来恐怖袭击呈高发态势,2013年627起,2014年621起,2015年483起。俾路支省恐怖活动最高发的地区为首府奎达(Quetta)累计发生恐怖袭击692起,其余受恐怖袭击影响频繁的地区为德拉布格蒂(Dera Bugti,180起),胡兹达尔(Khuzdar district,112起),苏伊(Sui,103起),本杰古尔(Panjgur,89起),土尔巴特(Turbat,85起),查曼(Chaman,70起),恐怖袭击在地域上并不局限于某地,而是覆盖全省,以奎达市为中心,省内27个地区散点分布,南部以瓜达尔港为地区热点。

 

境内主要恐怖组织:俾路支省是暴恐活动的重灾区,因其特殊的历史、部落、经济、难民等原因,境内活跃的恐怖组织主要是俾路支分离主义势力。俾路支共和军BRA(248起)、俾路支解放军BLA(139起)和俾路支解放阵线BLF(125起)是现今俾路支省活动频繁、较为有影响力的恐怖组织,作为典型的民族分离主义恐怖组织,主要活动在俾路支省内,其与部落武装联系紧密,行动宗旨明确,其性质从受灾严重的以非俾路支人为主体的首府奎达省可见一斑。此外,针对什叶派袭击的恐怖组织简戈维军(57起),阿富汗和巴基斯坦的塔利班组织都与俾路支省有着密切联系,阿富汗塔利班领导层奎达协商会议2001年在该地区找到了避难所。由于彼此宗旨目标不一、利益存在冲突,各类恐怖组织在该省矛盾不断,因此作为国内势力较大的跨境恐怖组织巴基斯坦塔利班在该地主要起协调和保护的角色。

 

中资项目面临的恐怖威胁:根据巴基斯坦计划发展和改革部网站的公布数据,目前中国企业在巴基斯坦俾路支省的投资项目如表7所示。除全国范围的公路、铁路及跨境光缆项目外,俾路支省现有中资项目12个,涉及管道、火电、瓜达尔港配套设施等。从表6中可知各恐怖组织在俾路支省发动恐怖袭击的主要手段采用炸弹袭击与武装袭击的方式,具有成本低和轰动效应的双重效果。其余常用袭击手段为绑架和暗杀。对于该省主要恐怖威胁俾路支共和军BRA、俾路支解放军BLA和俾路支解放阵线BLF来说,其攻击手法较为单一,且与巴基斯坦塔利班等恐怖组织实施炸弹袭击手法不同,在三者共计512起炸弹袭击中,无一起人体炸弹式攻击,可见其民族分裂主义恐怖组织的本质,对圣战殉教和教派冲突不感兴趣。不过由于境内仍有巴基斯坦塔利班、简戈维军等恐怖组织的存在,手段隐蔽、成功率高的自杀袭击仍时有发生,2016年全年俾路支省共发生7起自杀式袭击,共造成224人死亡,超过434人受伤。

 

对于俾路支斯坦的中资项目来说,受到当地恐怖威胁的风险仍较高。对于“主权意识”极强的俾路支当地居民来说,政府的开发计划是在掠夺当地的资源,且没有惠及广大人民。以中巴经济走廊的重点项目瓜达尔港为例,在2015年4月习近平主席访问巴基斯坦期间,先是在推特上发动了网络抗议活动,后恐怖分子在距瓜达尔港100公里之外的工地枪杀了20名工人。因此松散的组织结构、各自为政的恐怖分子小组在未来一段时间内仍是走廊项目的潜在威胁。

 

“东线”三地的恐怖威胁评估

中巴经济走廊“东线”路线地势平坦,沿途经过巴基斯坦首都伊斯兰堡,以及国内相对富裕的旁遮普省和信德省,且在巴政府管控之下基础设施完善,投资项目较多。但“东线”的恐怖形势也令人堪忧,1970-2015年45年间,“东线”三地共发生恐怖袭击3940起,占全国恐怖袭击的30%左右。因此应加强对中巴经济走廊“东线”恐怖威胁的重视。

 

国内政治中心—伊斯兰堡 

伊斯兰堡,巴基斯坦首都,政治中心,位于巴基斯坦东北部平原。北靠马尔加拉山,东临拉瓦尔湖,西接古城拉瓦品第。2011年“基地”组织头目本·拉登及其儿子在距伊斯兰堡附近的小镇阿伯塔巴德被美军击毙。

 

1970-2015年间恐怖袭击统计:伊斯兰堡作为巴基斯坦的政治首都,在充足的军警力量,齐全的安保设施保护下,其境内的恐怖袭击并不多发。1970-2015年间共发生恐怖袭击138起。最严重的是2008年伊斯兰堡市内万豪酒店的爆炸袭击,造成53死亡,266人受伤。由于伊斯兰堡的首都象征性强,恐怖袭击也多集中在市中心。

 

境内主要恐怖组织:伊斯兰堡首都区由于其作为政治中心,往来交流的外国人频繁,各类恐怖组织利于其声势,通过制造恐怖袭击,营造国际舆论借此宣传自己。目前参与袭击最多的是巴基斯坦塔利班(13起),但从数据中可以看出各种类型,不同诉求的恐怖组织大多在伊斯兰堡发动过袭击。

 

中资项目面临的恐怖威胁:目前,在伊斯兰堡地区的中资项目分布主要是交通设施的构建包括高速公路和铁路,以及光缆通道的建设。这些工程大多属于工期较长的项目,因此受到恐怖袭击的风险较高。根据统计,炸弹袭击是最常用的攻击方式,共发生80起占袭击总数的60%,其余手段为暗杀(19起),武装袭击(15起),绑架(11起),徒手攻击(4起)。

 

经济军事中心—旁遮普省

旁遮普省位于巴基斯坦东北部,东与印度接壤,是巴基斯坦国内人口最多的省份,旁遮普人的聚居地,首府拉合尔是巴基斯坦国内第二大城市,1992年与中国西安市结为友好城市。旁遮普省是巴基斯坦的经济和军事中心,对国内GDP贡献60%以上,陆军总部位于其境内的拉瓦尔品第。旁遮普省是与中国合作最多的省,中国在巴70%水电、IT、基础设施及50%的军工合作位于该省,交流往来频繁。

 

1970-2015年间恐怖袭击统计:旁遮普省在1970-2015年45年间,共发生恐怖袭击752起,但自2003年起,案发数量呈上升趋势。在该省发生的恐怖袭击中,首府拉合尔(Lahore)遭遇袭击次数最多,共计209起,巴基斯坦军事活动中心拉瓦尔品第(Rawalpindi)次之,共计103起。其余高发地区为木尔坦(Multan,43起),费萨拉巴德(Faisalabad,23起)和古杰兰瓦拉 (Gujranwala,22起)。从地区分布可知,各类恐怖袭击在旁遮普省较为分散,并不局限于某地,而是在省内各地都有发生。

 

境内主要恐怖组织:旁遮普省内活跃着包括巴基斯坦塔利班(65起)、简戈维军(12起)、俾路支共和军(9起)等各种诉求的恐怖组织。巴基斯坦塔利班在该地实施恐怖袭击次数最多,也是最大的威胁,除此之外,作为巴基斯坦国内最富裕的省及军事中心,外商投资项目多,针对该地的恐怖袭击将为各类恐怖组织制造较大的声势,以此作为与政府谈判的筹码。巴基斯坦塔利班、勾结ISIS的简戈维军、跨国恐怖组织“基地”组织以及俾路支分裂势力在未来一段时间里仍是旁遮普省主要的恐怖威胁来源。

 

中资项目面临的恐怖威胁:根据巴基斯坦计划发展和改革部网站的公布数据,目前中国企业在巴基斯坦旁遮普省的投资项目除全国范围的公路、铁路及跨境光缆项目外,旁遮普省现有中资项目12个,涉及电力、能源、娱乐和轨道交通等方面,周期最长的为三峡集团的720MW卡洛特水电项目耗时5年。巴基斯坦塔利班、俾路支共和军更热衷于进行炸弹袭击,虽然根据SATP网站的统计,在巴基斯坦“利剑”行动的打击,2016年旁遮普省仅发生炸弹袭击2起,较2014(16起)、2015年(16起)有大幅度减少,但2起所造成的76人死亡、302人受伤仍不可忽视其严重的威胁后果。简戈维军、巴基斯坦先知之友则更倾向于武装袭击,分散的武装恐怖小组使其灵活机动性更强。据巴基斯坦媒体报道,为防止与ISIS勾结,2016年6月20日巴反恐部队在旁遮普省展开反恐行动,已逮捕简戈维军及其分支的大量核心成员,不排除未来其残余势力袭击中资项目,实现解救团伙和报复巴基斯坦政府的目标。

 

东线恐袭重灾区—信德省

信德省,位于巴基斯坦东南部,地处印度河下游平原,东与印度接壤,南濒阿拉伯海,其首府为卡拉奇,是巴基斯坦第一大城市和最大的海港与军港,20世纪80年代与中国上海结为友好城市。国内第二海港卡西姆港也位于信德省。信德省位于中巴经济走廊的东线尽头,也是东部恐怖袭击多发的省份,长期以来饱受恐怖主义的侵扰。

 

1970-2015年间恐怖袭击统计:根据GTD数据库的统计,信德省自1970年以来,截止2015年底,共发生各类恐怖袭击事件3050起。45年间共出现两次恐怖袭击高峰分别为1995年(630起)和2013年(449起)。信德省恐怖活动高发地区为卡拉奇市(Karachi),45年间共发生恐怖袭击2530起,也是巴基斯坦国内遭遇恐怖袭击最多的地区。其余较为高发的地区分别为海德拉巴(Hyderabad,102起),拉卡纳(Larkana,21起),海尔布尔(Khairpur,20起),雅各布阿巴德(Jacobabad,18起),纳瓦布沙阿(Nawabshah,16起),北纳兹马巴德(North Nazimabad,16起)。

 

境内主要恐怖组织:信德省作为中巴经济走廊“东线”恐怖袭击最严重的省份,该地区主要活跃着包括巴基斯坦塔利班、效忠基地组织的简戈维军和效忠ISIS的哈里发运动在内的各类恐怖组织。统一民主党(Muttahida Qami Movement)在该地最为活跃,共造成恐怖袭击169起,作为成立于1984年的组织机构,原名为移民民族运动,其成员主要为印度移民及后裔,在与代表卡拉奇当地普什图人利益的“人民民主党”的政权争夺中,时常爆发摩擦与冲突,逐渐演变为恐怖袭击,使由移民组成的卡拉奇市成为暴恐活动的重灾区。除此之外代表各恐怖势力的极端组织也活跃于信德省,塔利班、“基地”组织,信德分离恐怖势力都使信德省的安全形势令人担忧。

 

中资项目面临的恐怖威胁:根据巴基斯坦计划发展和改革部网站的公布数据,目前中国企业在巴基斯坦信德省的投资项目,除全国范围的公路、铁路及跨境光缆项目外,旁遮普省现有中资项目14个,涉及电力、能源和交通等方面。然而信德省的安全形势使中资项目面临着恐怖袭击的风险,2016年5月30日,信德省卡拉奇市发生由信德得什自由军团实施的一起路边炸弹袭击,1名中国工程师与2名当地人受伤,在爆炸现场发现写有“外国人控制信德省资源”的纸条,显然针对中国工程师的这次袭击旨在对中巴经济走廊中国工作人员发出警告。