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《海外公共安全与合作评估报告(2020)》丨魏冉:2019年中国公民的海外安全现状与发展趋势

发布于 July 20, 2020 作者:中金鹰和平发展基金会

魏冉,外交学院外交学与外事管理系外交学专业2018级博士研究生。


人民安全是国家安全的宗旨,是国家利益的重要组成部分。党的十八大以来,人民安全成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。2019年1月,在“省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班”开班式上,习近平总书记强调,当前,世界大变局加速深刻演变,全球动荡源和风险点增多,我国外部环境复杂严峻。我们要统筹国内国际两个大局、发展安全两件大事,既聚焦重点、又统揽全局,有效防范各类风险连锁联动。要加强海外利益保护,确保海外重大项目和人员机构安全。坚决维护主权、安全、发展利益,为我国改革发展稳定营造良好外部环境。海外中国公民和机构安全保护是新时期推动“一带一路”建设、推动构建人类共同体背景下,维护和拓展海外国家利益的关键一环。

随着中国综合国力和国际影响力的不断提升,以及共建“一带一路”、国际产能合作的不断推进,越来越多中国公民走出国门,境外中国公民和中资机构数量日益增加,“海外中国”加速成型。截至2018年,中国企业在境外设立企业超过4万家,资产总额超过6万亿美元,中外员工约360万人;各类出国留学人员累计达585.71万人。目前,全球已有158个国家(地区)设立了535所孔子学院和1134个孔子课堂。截至2019年8月31日,已有136个国家和30个国际组织与中国签署了195份共建“一带一路”合作文件。2019年1至9月,我在外各类劳务人员99.9万人,较上年同期增加0.5万人。2019年上半年,中国公民出境旅游人数约8129万人次。“一带一路”倡议提出六年来,中国公民出境旅游人数从2013年的0.98亿人次增至2018年的近1.5亿人次,中国外交部和驻外使领馆处理的领事保护与协助案件平均每年7万起(见图1)。以2018年为例,外交部和驻外使领馆共处理领事保护与协助案件超过8万起,为中国公民办理各类领事证照260多万份,12308热线受理来电约37万通。与此同时,国际环境面临的不稳定性、不确定性更加突出,恐怖主义威胁日益严峻,海外中国公民面临的安全形势更为复杂,对领保工作提出了更高的要求。


本文以2018年10月至2019年9月(视为2019年)全球发生的海外中国公民安全事件为基础,分析不同群体的中国公民海外安全事件,总结中国公民海外安全的特点和发展趋势,并对提高中国公民海外安全保护提出建议。

被提出引入外科手术,到1918年全球爆发的西班牙流感,人们对口罩的运用从来就充满了怀疑和抗拒。

中国公民海外安全事件的整体特点

 

根据中国媒体公开报道,2019年,中国公民海外安全事件共376起,涉事中国公民4180人,遇难人数共计178人(见表1)。虽然这些数据只是冰山一角,但通过分析管窥海外中国公民安全形势的特点及未来走向,对加强领事保护工作,提高海外中国公民安全具有现实意义。


按照海外安全事件当事人群体情况进行分析,涉及中国游客的海外安全事件最多,共132起,占比为35%;涉及留学生的50起,占比为13%;涉及劳务人员的40起,占比约为11%;涉及渔民/船员的14起,占比约为4%(见图2)。此外,涉及其他中国公民的安全事件140起,占比为37%。如上所述,涉及中国游客和其他中国公民的海外安全事件合占总数的72%,其余群体占比为28%。


不同群体的中国公民安全事件也呈现出两个特点。一是每类群体的遭遇的海外安全事件具有“特定性”,如游客的交通安全和涉水事故,其他中国公民的社会治安和违法违规事件,留学生的自杀、失踪失联事件,劳务人员的施工安全事故,渔民和船员的非法作业事件等。二是违法违规事件相较往年呈规模性增长。

从安全事件的类别来看,安全事件种类多样,可分为人身安全、社会治安、违法违规、经济权益受损和意外事件五大类。这五大类安全事件又可以细分为15类。按每类安全事件数量多少排列,分别是社会治安事件93起;违法违规事件73起;交通安全事件44起;涉水事故39起;意外事件30起;遭遇诈骗事件28起;出入境受阻事件22起;自杀、失踪失联类事件17起;施工安全事故与“非法作业”事件各9起;火灾、劳务纠纷各3起;自然灾害、公共卫生、索要小费事件各2起。

综上,较之于上一年度,2019年中国公民面临的主要海外安全风险种类未变,排序稍有浮动。社会治安事件、违法违规事件、交通安全事故、涉水事故依然是海外中国公民面临的四种主要风险。但违法违规事件呈高发态势,超过交通安全事件成为中国公民在海外面临的第二大风险。

按照安全事件发生地来看,中国公民海外安全事件分布在全球73个国家。除马绍尔群岛未与中国建交外,其余72个国家均与中国建交。其中,亚洲地区仍然是中国公民海外安全事件高发地,也是海外中国公民遇难最多的地区。如图3所示,亚洲地区27国共发生208起,致86人遇难。非洲地区18国发生共40起,31人遇难。欧洲地区13国共发生45起,14人遇难。美洲地区10国共发生55起,25人遇难。大洋洲及太平洋岛屿四国发生28起,22人遇难。


针对不同群体中国公民海外安全事件的分析

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(一)涉及中国游客的海外安全事件

2019年,全球范围内涉及中国游客的海外安全事件共132起,涉事2382人,遇难74人。从安全事件发生地来看,67%的安全事件发生在亚洲地区,多集中在东南亚国家,尤以泰国和菲律宾为主。欧洲地区占比约为12%,俄罗斯和法国居多;大洋洲及太平洋岛屿地区占约8%;非洲地区占比约为7%;美洲地区占比为6%。

从安全事件类别看,涉及中国游客的涉水事故36起,占比最高,约为27%;其次是交通安全事件,占比为23%。如表2所示,中国游客涉水事故36起,涉及269名中国公民,27人遇难。引发涉水事故的原因可以归为三类:因海浪袭击、天气等不可抗力因素及自身原因造成的溺水事故19起,共20人遇难,平均每起就有一名中国公民遇难;因乘坐游船、快艇等水上交通工具倾覆、相撞等涉水事故10起,2人遇难;参加潜水、漂流等水上游乐项目时发生的涉水事故7起,5人遇难。中国游客涉水事故遇难人数占本类安全事件遇难总人数的比重高达87%。东南亚地区是中国游客涉水安全事故频发地,美洲、大洋洲地区也不乏此类事件。如中国驻旧金山总领馆领区就曾发生多起中国游客在海边拍照、垂钓和捡贝壳时被海浪卷走并溺亡的案件。

交通安全事故30起,涉及406名中国公民,致39人遇难。其中,因过马路被撞倒、车辆失控等原因引起的车祸事故10起,5人遇难;因司机驾驶不当、雨天路滑等因素造成的大巴事故17起,涉及377名中国公民,共28人遇难;自驾不熟悉交通规则等造成的安全事件3起,共6人遇难。交通安全事故遇难人数占本类安全事件遇难总人数的比重为76%。大巴类事故多为中年旅行团,需要中国游客重点防范。2019年8月19日,一辆载有44名中国游客的大巴在老挝遭遇严重车祸。事发路段地形崎岖,正值雨季路滑,且道路两旁均是悬崖,并未设立护栏等防护措施。本次事故共造成13名中国公民遇难,31人受伤。事故发生后,习近平总书记同老挝主席本扬互致口信,并指示中国有关部门和正在老挝参加中国-老挝“和平列车-2019” 人道主义医学救援联合演训暨医疗服务活动中国人民解放军医疗队参与救援。

社会治安事件共27起。其中,遭遇抢劫、偷盗事件24起;遭遇袭击后受伤类事件3起。据统计,约38%的抢劫事件发生在泰国、菲律宾等东南亚国家,已经成为中国游客在东南亚面临的最严重的社会治安问题。2019年1月至6月到泰国旅游的中国大陆游客达565.04万人次,中国仍是泰国最大客源国;1月至8月,共有1,209,312名中国游客访问了菲律宾,接近2018年全年的1,255,258名中国游客。庞大的中国游客数量提高了安全事件发生的概率。就经济水平发展较低、将旅游业作为国内重点发展产业的菲律宾来说,大量外国游客的到访容易破坏社会原有秩序,使本地民众感受到社会分配不公,从而诱发针对游客的经济犯罪。同时,赌博和网络博彩等违法活动对中国游客的安全威胁也在加大。根据菲律宾《世界日报》报道,2018年菲律宾全国犯罪总数量达到473573起,较2017年的520641起下降了9.14%。盗窃案件高居列报指数犯罪案件榜首,共有23590起,其次是身体伤害案件21498起,抢劫案件10870起。菲律宾犯罪率虽有所降低,但对于中国游客来说仍然存在较大的安全隐患。

遭遇出租车暴力抢劫是近年来的新型事件。2018年以来,已有多名中国游客在出租车上被抢劫。2018年10月,中国驻坦桑尼亚大使馆发布安全提醒,称两名中国游客因轻信街头搭讪人员,均被骗上自称是正规“出租车”的车辆。行驶途中上来数名同伙后,歹徒将车开到偏僻路段,使用暴力抢夺现金和贵重随身物品,并胁迫说出银行卡密码取现,使受害人遭受重大财产损失。海外中国游客遭遇抢劫的所在国正逐渐由东南亚、非洲国家扩散至欧洲国家。以法国为例,近年来,法国经济与社会面临深刻危机。截至2019年7月,法国失业率为8.5%,高于欧盟平均水平。法国的犯罪指数较高,在欧洲国家中排名第三。低迷的经济形势和高失业率容易刺激一些民众产生排外情绪,这成为抢劫案件多发的主要原因。2019年3月26日、27日,法国巴黎接连发生两起中国游客在酒店办理入住时遭遇抢劫事件。其中一名中国游客遭到两名劫匪暴力抢劫,随身手提包被劫走,损失大量现金和贵重物品。

(二)涉及中国劳务人员的海外安全事件

中国劳务人员海外安全事件共40起,24人遇难。从地区分布来看,55%的安全事件发生在亚洲地区;非洲地区占比约为33%;欧洲、美洲地区合占约13%。

根据海外安全事件类别来看,社会治安事件及施工安全事故是劳务人员面临的主要安全风险。如表3所示,9起施工安全事故均发生在亚洲地区。仅塔吉克斯坦在两个月内就发生三起,造成3名中国员工遇难。高处跌落和爆炸是主要类型,共造成10名中国公民遇难。

根据不完全统计,16起社会治安事件共造成13名中国公民遇难。社会治安事件包括10起遭遇抢劫、绑架;6起遭遇袭击。约69%的社会治安事件发生在非洲地区,并集中在安哥拉、尼日利亚、坦桑尼亚、埃塞俄比亚、中非共和国等国家。由表4可见,这些国家失业率普遍较高,安哥拉的青年失业率则高达56.1%。社会状况不佳、高度的不平等、学校教育及就业机会匮乏是造成非洲地区社会治安事件频发的原因,且多为暴力型。2019年7月14日,7名中国公民在埃塞俄比亚一中国企业修建的工业园附近遭到一伙持刀劫匪抢劫,其中一人受重伤,在送至医院后不治身亡。2019年以来,仅安哥拉已经接连发生4起中国公民遭遇抢劫事件,致3名中国公民遇难。7月28日,安哥拉一中资企业两名中国员工遭遇匪徒抢劫,虽无性命之忧,但两名工人受到匪徒折磨,身体部分被热水烫伤。8月16日,安哥拉再次发生中资企业遭遇劫匪持枪抢劫,一名中国员工身中两枪,480万宽扎现金被抢走,抢劫长达一个小时。尼日利亚安全形势也较为严峻,部分地区先后发生多起中国公民遭遇绑架案件。为此,中国驻拉各斯总领馆发布的安全提醒有效期为2019年7月16日至2019年12月31日。

资料来源:GDP:世界银行网站,https://data.worldbank.org.cn;失业率:全球经济指标数据网, https://zh.tradingeconomics.com/countries;犯罪指数:NUMBEO,https://www.numbeo.com/crime/rankings_by_country.jsp?title=2019-mid®ion=002;https://www.numbeo.com/crime/in/Luanda.

 

虽然近年来非洲成为了全球经济增速最快的地区之一,非洲经济在2019年将增长4%,但高失业率和贫困率迫使一些当地民众走上极端主义道路,引起社会动乱,对当地社会治安增加新的不稳定因素。因此,针对中资企业和中国工人的安全事件数量可能继续增长。

(三)涉及中国留学生的海外安全事件

中国留学生海外安全事件共50起,9人遇难。按照区域划分,中国留学生海外安全事件的发生与意向留学国家的热门程度基本呈正相关。根据《2019中国留学白皮书》,2019年,美国依然是意向留学人群最热衷选择的国家,占比为43%;倾向于前往英国留学的人群占比大幅上升达41%,赴日本意向留学人群也在增多;澳大利亚和加拿大仍占据主流留学目的地的第三和第四位。意向留学人群的安全问题已从5年前的排名第八上升至2019年的第二大考虑因素。与此相对应,美国、加拿大等美洲地区共发生安全事件24起,占该群体海外安全事件约一半,其中美国发生的安全事件最多。受中美贸易摩擦的影响,2019年6月3日,教育部发布“2019年第1号留学预警”,提醒广大学生学者出国留学前加强风险评估,增强防范意识,做好相应准备。其次是日本、泰国等亚洲国家11起;英国、意大利等欧洲地区7起;澳大利亚、新西兰等大洋洲地区7起;非洲地区1起。

由表5可见,按照安全事件类别划分,中国留学生海外安全事件可以分为违法违规事件、社会治安事件、意外事件、遭遇诈骗以及交通安全。其中,违法违规事件数量及涉及人数最多,但交通安全死亡率最高。

12起违法违规事件包括故意伤人类4起;出入境受阻,涉毒、枪支类各3起;其他类事件5起。其中,中国留学生替考托福事件近几年连续发生。对于此种作弊行为,面临的风险小至成绩无效、禁考、退学,严重至被遣返或判刑。2019年3月12日,包括两名中国公民在内的5名华人因涉嫌使用假护照替共计19名中国公民参加托福考试获学生签证被捕。根据美国联邦法律,共谋罪最高面临5年刑期,使用假护照则是最高10年。因此,海外留学生务必遵守考试契约和相关法规,切勿存在侥幸心理。

近一年来,中国留学生海外安全事件有两个需要重点关注的现象,即留学生失踪失联及遭遇多种形式的诈骗事件居多。其中,失踪失联事件10起。留学生是中国公民海外失踪失联事件最多的一个群体,占该类安全事件总数的比重高达77%。与其他安全事件不同的是,留学生失踪失联呈现出周期长、神秘性、搜寻困难的特点。2019年3月,一名中国留学生在新西兰神秘失踪,截至2019年6月,搜寻持续三个月仍无进展。遭遇诈骗类9起。2019年1月,两名中国留学生在美国遭遇电信诈骗。其中一名留学生损失钱款5.2万美元;另一名遭“虚拟绑架”式电信诈骗并长时间失联,“绑匪”向其父母索要70万美元赎金。除社会治安不靖等客观原因,安全意识薄弱、防范能力有限、存有侥幸心理等自身原因是造成中国留学生海外安全事件频发的原因。

 

 



(四)涉及其他中国公民的海外安全事件

涉及其他中国公民的海外安全事件共140起,涉及1193名中国公民,共71人遇难。按照安全事件发生地来看,亚洲地区占比约为54%;美洲、欧洲各占14%;非洲、大洋洲地区合占19%。按照安全事件类别来看,违法违规事件发生数量最多,占比为32%;社会治安事件占比为30%;出入境受阻事件占比为12%;遭遇诈骗事件占比约为11%;交通安全事故和意外事件合占10%。

由表6可见,其他中国公民的违法违规事件共45起,包括经济类案件20起;刑事案件13起;其他类事件8起;涉毒类4起。另外,还有17起出入境受阻事件。

在2019年的违法违规事件中,有两个现象需要重点关注。首先是故意伤害中国同胞类的刑事案件数量多,影响大。在13起刑事案件中,故意伤害中国同胞类的占比高达77%,致13名中国公民遇难。因内讧产生矛盾、赌债纠纷、家庭矛盾等是造成此类安全事件多发的原因。今年以来,柬埔寨西哈努克港(简称西港)地区发生多起涉及中国公民恶性刑事、暴力案件,受害人多与所在国赌博业有千丝万缕的联系。2019年5月6日,一名中国籍男子张某因赌债纠纷枪杀一名中国同胞。8月24日,该男子再次枪杀同胞并劫走数万美金。柬埔寨当局将张某列为红色通缉犯,并申请中国公安部协助。其次是海外中国公民经济犯罪类案件。该类型安全事件无中国公民遇难,但涉及中国公民人数众多,财产损失数额较大。在20起经济类安全事件中,包括盗窃、勒索、诈骗类、涉赌、贩卖妇女、持旅游签证打工等多种情况。2019年9月3日,一名中国女子在泰国机场拾走一名外籍人士的包被警方拘留。包内装有1441美元(约合人民币10343元)、手机和重要材料。9月16日,菲律宾移民局逮捕了324名涉嫌参与非法网络赌博等犯罪活动的中国公民,使超过1000名中国人遭受损失。而早在1月,柬警察总署捣毁一个涉嫌开设赌场犯罪团伙,抓获69名中国籍涉案犯罪嫌疑人。

相较于中国游客,其他中国公民遭遇的社会治安事件性质更恶劣、后果更严重。在42起社会治安事件中,遭遇袭击、遇害类18起,共12人遇难。此类安全事件又囊括遭遇非法囚禁、绑架劫持、锐器刺伤、被人围殴、住所遇害等。原因则包括与当地民众发生语言、肢体冲突或因中国公民财产问题导致的人身权益受到不法侵害。绑架手段主要包括使用车辆等工具强制劫持目标中国公民或目标车辆,向受害人家属索要赎金。如受害人强烈反抗或其家属拒绝支付赎金,极有可能遭遇绑匪撕票。2019年2月,一名中国男子在菲律宾遭遇绑架,因其亲属拒付绑匪索要的500万人民币赎金,被绑匪杀害。根据菲律宾警方反绑架组织的数据显示,2018年菲律宾绑架案件共涉及18名中国人。2019年4月9日,美国国务院更新了35个 “存在绑架风险” 国家的名单,其中菲律宾被列入2级风险水平,即前往该国游客应“保持高度警惕”。需要重点关注的是,中国公民在海外不仅遭到当地人绑架,遭遇中国同胞绑架的案件也时有发生。

遭遇抢劫、偷盗类10起,无中国公民遇难。这些安全事件多发生在非洲和亚洲国家。抢劫多为暴力抢劫,其中,持枪抢劫、持利器威胁抢劫比较常见。 

遭遇枪击类事件8起;8人遇难。其中3起发生在柬埔寨。因赌债纠纷和蓄意谋杀,非法、公开持枪现象较多,导致枪击案件频发,社会治安较为混乱。在连续发生多起涉中国公民枪击案后,柬有关部门意识到加强枪支管理,遏制非法持枪行为刻不容缓。2019年8月26日,西港地区政府召开社会治安和公共秩序总结会议,下令当局加强枪支管制,确保民众、游客和投资者的安全。

政治冲突、恐怖袭击类6起,6人遇难。由于所在国政局动荡、恐怖袭击等原因导致的海外中国公民伤亡事件更容易造成大范围的社会恐慌。因恐怖袭击计划周密且经过精心策划,其破坏力更大,影响更恶劣,加大了防范和处置的难度。2019年4月21日,斯里兰卡境内发生系列爆炸案,造成359人身亡、超过500人受伤。其中包括6名中国公民遇难,5名中国公民受伤。斯里兰卡短时间内多起、多地爆炸案连环发生,空袭密度前所未有。事故发生后,党和国家领导人作出重要指示,驻斯使馆第一时间启动应急机制,并照会斯有关部门再次要求斯里兰卡政府及强力部门进一步加强对中国使馆、机构、企业及中国公民的安保力度,包括中斯经贸合作项目的现场安全。

 

除去中国公民因自身言行不当引发的安全事件外,从数据来看,社会治安事件的发生与所在国经济发展水平程度呈正相关。经济发展水平越高的国家,社会治安状况相对较好,针对中国公民的安全事件较少。反之,在经济发展水平较低的国家,社会治安状况不佳,涉及中国公民的各类安全事件频繁发生。

(五)涉及中国渔民和船员的海外安全事件

涉及中国渔民和船只的海外安全事件共14起。由表7可见,按照事件发生区域划分,11起发生在韩国、日本等中国周边海域;2起发生在阿根廷;太平洋岛屿国1起。

近年来,中国渔民和船只遭遇海盗袭击和劫持事件较少发生,但仍然存在中国渔船被驱赶、炮击、查扣,中国渔民被抓捕等现象。造成此类事件发生的主要原因为中国渔船违反入渔国相关法规,如未获相关捕捞许可,越境捕捞等“非法作业”行为。这也是引发远洋渔业海外冲突的重要原因。以韩国为例,中韩渔业纠纷由来已久,且问题复杂,韩国执法人员与中国渔民多次发生冲突。2019年4月8日至19日,韩国海警以“涉嫌违反韩国《经济水域渔业主权法》扣押5艘中国渔船。其中4艘虽有渔业捕捞许可,但没有申报渔船变更信息;而另一艘则是船身漏油,“涉嫌违反《韩国海洋环境管理法》。在这期间,韩国海警还“驱逐了76艘未经许可越境捕捞的中国渔船”。而根据有关规定,2019年中韩双方各自许可对方国进入本国专属经济区管理水域作业的渔船数为1450艘(不含辅助船)、捕捞配额维持57750吨不变。

另外,渔船起火、相撞、倾覆等海损事故造成的人员伤亡与财产损失不容小觑。因此,如何采取有效措施管理涉外渔业工作、维护中国渔民安全与合法权益、维护相关海域渔业生产秩序成为有关部门面临的重大问题。

中国公民海外安全事件的发展趋势

 

综合往年数据来看,社会治安事件、交通安全事故、涉水事故依然是海外中国公民遭遇的主要安全事件类型,如果相关各方不能合力采取有效措施,这些安全风险在长期内仍将难以规避。除此之外,违法违规事件、遭遇诈骗(尤其是电信诈骗)、意外事件等呈现较为明显的增长趋势。

(一)违法违规事件

近一年来,涉及中国公民的海外违法违规事件逐渐带有违反相关法律和对中国同胞造成伤害的双重性质,并有继续增长的趋势。

相较以往,中国公民海外违法违规事件涉及的领域和人员在不断扩大,涉事中国公民需要承担刑事责任的案件在攀升,对中国同胞造成的伤害程度在上升。以故意伤害同胞类的刑事案件为例,事发原因一是与家庭、生活矛盾有关。2019年8月26日,一名中国籍女子在阿根廷因家庭矛盾开枪打死婆婆、打伤丈夫后自杀。二是与赌博等灰色产业相关。在柬埔寨、菲律宾等赌博业较为发达的国家,遭遇同胞绑架、枪杀的中国公民大多是因不能偿还赌博贷款。2019年4月10日,一名中国公民在菲律宾一家赌场内因为未能支付欠高利贷集团的1万元人民币而遭遇同胞绑架和非法拘禁。

中国公民跨境网络赌博问题也对中国国内经济、社会造成严重影响,如大量中国公民被线上博彩公司诱惑参与非法赌博,在中国国内引发了大量违法犯罪案件,特别是一些赌博犯罪和电信诈骗相勾连,给当事人自身及其家庭带来巨大伤害,导致一系列社会问题。因此,只要赌博合法化的东南亚国家不全面整顿赌博业、中国公民停止境外参赌,就会继续造成侵犯人身合法权益事件的发生,并对相关国家经济发展、社会稳定带来负面影响。

(二)遭遇电信诈骗事件

近年来,台湾地区诈骗集团专门针对境外中国公民实施电信诈骗的案件数量逐渐增多。2019年6月6日,西班牙政府再次向中国政府引渡94名电信诈骗犯罪嫌疑人,相关人员全部来自台湾地区。该类安全事件集中在美洲、欧洲、亚洲、大洋洲地区,主要针对长期生活在事发地的侨民、留学生、劳务人员,又多以留学生为主。以新加坡为例,根据新加坡警方公布的数据,2019年上半年,新加坡10类诈骗案件与去年同期相比,激增四成至3591起;诈骗金额从5920万新元飙升至8310万新元(折合人民币约4.3亿元)。根据中国驻新加坡大使馆消息,2019年新加坡电信诈骗案呈高发态势,案件数量较往年同期增加近40%。仅一个月,中国驻新加坡大使馆就接到数十起在新中国公民遭电信诈骗的求助,累计受骗金额高达数百万元人民币。遭遇电信诈骗一般不会造成人身伤害,但由此造成的经济风险不能低估。

中国驻外使领馆公开报道的中国公民遭遇电信诈骗案件数量多以“近期发生多起”进行表述,在本文统计中仅记为1起,因此实际发生的中国公民遭遇电信诈骗案件数量更庞大。概括起来,不法分子进行的电信诈骗类型主要包括三种。一是伪装主叫号码,冒充公检法、驻外使领馆机构、国际刑警组织等,称当事人涉嫌诈骗等刑事犯罪,伪造各类公文,以“资金审查”为由欺骗、恐吓当事人将钱款转入指定账户。为规避大陆地区执法,不法分子经常指示受害人将钱款汇至香港、澳门特别行政区金融机构。二是针对留学生的“虚拟绑架”。不法分子通过非法渠道获取留学生个人信息,通过恐吓欺诈等手段操控受害人自行切断与家人朋友的一切联系,迫使其去偏远地区躲避,并透露亲友信息。诈骗分子随后联系受害人亲友,向其发送经技术编辑过的受害人哭喊录音、惨状照片等,谎称当事人被绑架索要赎金。在此情况下,亲友信以为真,将赎金汇入不法分子指定的银行账户。三是通过编写诈骗剧本、网络电信新技术、更改网络通信手段等方式取得受害人信任进行后续诈骗。因此,针对不法分子实施电信诈骗的手段更丰富、骗术更具迷惑性,海外中国公民务必提高警惕,避免遭遇经济损失。

(三)意外事件 

意外事件多指中国公民在海外旅游活动或生产生活中因身体突发状况等客观因素而造成的安全事件。也有因中国公民抱有侥幸心理参加游乐项目、对周围环境观察不慎等主观因素造成的意外事件。该类安全事件多为突发性。前者操控难度大,不可预测性较高。后者则可以通过中国公民自觉主动提高警惕、增强预防意外事件的风险意识、提高处置突发事件的能力,从而尽可能减少意外事件的发生。

近年来,意外事件中有几个逐渐增多的方面值得关注。一是中国公民在海外自杀、失踪失联事件。其中,自杀类事件4起,失踪失联类13起。自杀类事件均发生在泰国,涉及5名中国公民,由此折射出的中国公民心理健康问题需引起相关部门予以重视。二是中国公民因自身身体状况如突发急性肺炎、心脏病等原因面临安全风险的事件。2019年以来,已至少发生3起,造成1名中国公民遇难。2019年8月,一名中国女游客在俄罗斯圣彼得堡一家餐馆吃饭时猝死。经过警方初步调查,这名游客的死因是心脏病发作或中风,该游客的女儿也证实其母亲患有心律失常。三是中国公民在景点拍照时或自拍时坠落甚至身亡事件。2019年3月29日,一名中国公民在美国亚利桑那州大峡谷国家公园自拍时坠崖身亡。

提高中国公民海外安全的几点思考

 

自2019年1月以来,外交部和中国驻外使领馆在维护海外中国公民人身安全与合法权益方面采取了一些新措施。如2019年9月,外交部推出首部领保公益短片,通过海外中国游客、留学生和工程人员三大群体遇到的突发事件,讲述外交官为中国公民提供领事保护与协助的故事,成为中国公民海外安全和领保宣传的一次有益尝试。伴随着国际环境不断发生的新变化、新形势,领保工作虽然取得一定成效,但仍任重而道远。现根据近一年来海外中国公民面临的主要安全风险就如何提高中国公民海外安全提出几点粗浅的看法。

(一)加快推进领保工作法制化建设

为了切实维护海外中国公民和机构的安全与合法权益,落实党的十九大“坚持以人民为中心”和“坚持全面依法治国”等要求,2018年3月,外交部结合工作实践,起草了《中华人民共和国领事保护与协助工作条例(草案)》(征求意见稿),公开向社会征求意见。随着国家海外利益的迅速拓展,中资企业和海外中国公民数量增长势头持续。海外安全形势的不确定性和不稳定性及中国公民自身违法违规行为增加了外交部和驻外使领馆应对和处理领事保护工作的难度,依法维护中国公民合法权益的任务也更加繁重。因此,加快领事保护立法的出台,推动领事保护与协助立法进程显得更加必要与迫切。领事保护相关立法应以法律形式明确规定中国公民享有领事保护与协助的权利和责任,尤其是对于不违反驻在国国内法规,却违反中国国内法的复杂情形及处置办法进行明确的界定,从而引导公民对领事保护与协助工作形成理性需求,使中国使驻外使领馆开展领事工作时“有法可依”。在领事保护相关立法出台以前,各省市区经贸、教育、旅游等部门应按照《中国领事保护和协助指南》以安全教育座谈会等形式定期对公民进行海外文明言行的教育引导。在领保立法出台后,相关部门要坚持法治宣传,强化对中国公民安全和守法意识的教育,增强中国公民通过法律途径依法维权的意识,提高其风险防控意识和自行处置的能力,从而降低领事保护干扰性案件的发生率。

(二)拓展、深化同有关部门合作

随着国际形势的发展和国际交往的增多,维护海外中国公民安全与合法权益不仅是外交部和驻外使领馆的职责所在,也成为公安部门面临的重要课题。相关部门可以通过推进国际警务执法合作常态化建设,加速警务联络的职能转型,定期开展促进国际“警民关系”的活动,强化有关“利益共同体”海外认知,逐步改进驻在国警察针对中国公民的执法规范化程度,从而提升海外中国公民安全感。中国驻外使领馆可以联合各省级外办、当地公安部门利用现代通讯技术,建立中国公民海外安全登记卡制度,对寻求领事保护与协助的中国公民,将其遭遇的海外安全风险进行简要记录备份。相关部门输入公民护照号码,即可知其过去遭遇的安全风险类型,查询其是否存在故意违法违规或其他滥用领事保护的现象,据此向其提供合理、有限度的领事保护。对于“巨婴式”公民,可以采取限制其在一定时期内出境等措施。建立该制度也有利于驻外使领馆定期发布使领馆管辖区海外中国公民安全报告,以便有关部门、公民个人了解、掌握相关信息。

针对海外中国渔民和船只,一方面,中央政府要加强在渔业资源方面的国际合作,切实完善渔业政策以及远洋渔业从业人员、违法渔船“黑名单”制度,制定相应的监管与处罚措施,从源头上杜绝远洋渔业的“非法作业”事件。地方政府则需要贯彻落实、密切配合中央有关远洋渔业的最新政策和发展目标。另一方面,普及渔民和船员对中国以及入渔国的相关渔业法规、及专属经济海域捕鱼规定等的认识,培养和提高其法律意识。此外,通过境外股权并购方式,收购附带国际配额或稀缺性资源配额的渔船,获取相对长期稳定的开发权利,可成为新形势下推动远洋渔业可持续发展、维护相关海域渔业生产秩序的有益尝试。

此外,也可以借鉴一些国际经验。如2019年4月,美国国务院将新的风险指标“ K”(Kidnapping)引入其旅行公告中,即如果任何国家存在绑架风险,针对该国的旅行建议则会有“K”的标识,以便向美国公民提供清晰,全面的旅行安全信息,更清楚地向美国公民表明全球各地犯罪分子和恐怖分子进行绑架、劫持人质的风险。英国政府网站则设有针对其国民海外旅行建议的专栏,包括全球225个国家或地区。以颇受欢迎的旅行目的地泰国为例,该栏目包括泰国概览、安全和安保、恐怖袭击、当地法律法规和风俗习惯、自然灾害等内容,仅“安全和安保”一项就囊括了有关泰国政治、犯罪、边境地区出入境管理、冒险活动和游泳等介绍,并着重提示“购买的旅行保险是否涵盖任何活动”。国内相关部门可以借鉴此类做法,全面整合海外旅行目的地信息,使出境中国公民在权威网站上可以进行“一站式”搜索。

(三)加强地方领保宣传体系建设

近年来,外交部逐渐完善了中央、地方、驻外使领馆、企业和公民“五位一体”的领事保护体系。此种领保联动机制有效缓解了当前领事保护面临的供需矛盾。在此基础上,地方政府应进一步增强紧迫性和主动性,密切配合外交部和驻外使领馆,重点从领保预防性知识宣传普及和参与重大安全事件应急处置两个方面分担领事保护工作,强化属地责任。今年以来,浙江省、福建省、陕西省、江苏省、湖北省、山西省、重庆市、宁夏回族自治区等地相继开展“安全文明出境游”领事保护宣传月等活动,宣介领事保护知识及求助方式,引导公民提高安全风险预防意识,树立理性维权意识。以福建省为例,为了有效维护福建省海外人员和企业的合法权益,2019年福建省新成立“福建公民出境旅游安全工作小范围协调机制”等专项涉外机制,制订各类涉外突发事件应急预案;上半年稳妥处置涉外突发案(事)件84起300多人次,相关工作部门还开展领保知识“进校园、进社区、进企业、进机关”活动,发放领保宣传资料5万余份。其他省市也要借鉴此种做法,建立完善本地“走出去”行业主管部门领保宣传机制和网络,联动开展预防性领保宣传。与此同时,充分利用地铁、公交、机场等新媒体广告受众广的优势,循环播放领保短片,扩大领保知识宣传和普及的覆盖面。

(四)中国公民需提高自身文明素养

综合近年来的中国公民海外安全事件来看,因中国公民自身原因造成的海外安全事件在领保案件中的比重在上升。对此,中国公民可以从以下两个方面强化风险防控意识、提高安全防范能力。首先,中国公民需要加强自身文明修养,提高个人海外适应能力,自觉展示良好形象。在国家对外开放和海外利益拓展不断推进的同时,中国公民和企业的海外适应能力却始终相对滞后,这已经成为当前领事保护与协助工作所面临的长期结构性矛盾。“海外适应能力”指的是中国公民在海外无法快速转换角色,过度习惯和依赖国内相关制度和体系模式,对当事国的法律法规和风俗习惯缺少规范化和系统性的认识,不能有效约束自己的行为。在一定程度上,中国公民和机构在海外的安危与自身的文明程度是相关的。因此,无论是中资机构还是中国公民个人,均需提高海外适应能力,自觉遵守中国国内和目的地法律法规,尊重当地社会道德规范、积极融入当地社会,支持当地社会经济、发展,与当地民众和睦相处,做好中国传统文化的传播者和中国国际形象的展示者。其次,中国公民出境前需全面认真了解自身健康状况,提前关注目的地的安全形势和气候条件。并通过正规渠道购买旅游意外人身保险、医疗保险、绑架勒索保险及因不可抗拒因素造成损失的相关保险,提前了解理赔流程。在进行攀岩、跳伞、浮潜等游乐项目时,要铭记安全第一行,量力而行。

结语

 

中国公民海外安全不仅关乎海外中国公民个人利益,更重要的是中国整体的海外利益与国家形象。因此,在推动互联互通、合作共赢,推动构建人类命运共同体的时代背景下,维护中国公民海外合法权益仍需要各方协同努力,在扩大领事保护资源供给的同时,引导公民对领事保护工作形成合理需求。这既是新时期维护国家主权、安全和发展利益的必然要求,也是新形势下开展公共外交、促进双边关系、妥善处理国内事务与国际关系的客观需要。于国际社会而言,更是进一步树立负责任大国形象、推动构建人类命运共同体的具体体现。(注释略)

 

本文摘选自海外公共安全与合作蓝皮书《海外公共安全与合作评估报告(2020)》(张蕴岭 主编 )。


       资料整理:海南公共安全研究院。

       2020年7月14日。