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关于海外安保的几个原则

发布于 November 5, 2018 作者:中金鹰和平发展基金会

作者:杨恕


海南中金鹰和平发展基金会学术委员会副主席兼海南公共安全研究院名誉院长、兰州大学中亚所所长




随着中国崛起和“一带一路”倡议的实施,中国海外利益在加速拓展,这意味着对中国海外利益进行保护具有迫切性。近年来,越来越多的中国公民赴海外经商、工作、旅游、留学。仅2017年,中国的出国人数就多达1.3亿人次。与此同时,中国公民在海外面临的安全风险也越来越多,特别是在全球化和信息化的背景下,非传统性安全风险愈加凸显,恐怖活动、有组织犯罪、走私贩毒、非法移民、劳务与经济纠纷、自然灾害、流行性传染疾病等诸多威胁都对中国的海外利益提出了诸多挑战。再加上中国企业及公民的风险意识不足,抗风险能力相对较差,使得这些威胁对海外中国海外利益造成严重损失的情况时有发生。

 

经过多年摸索,中国在海外利益保护工作上取得了一定的进展,包括建立了领事保护机构、规范领事保护机制,同时也完善了领事保护法规。2013年中共十八大报告也已明确提出“坚决维护国家利益和我国公民、法人在海外合法权益”。但是,在建设“一带一路”的背景下,中国海外公民利益的扩展速度越来越快,内容和表现形式也更加丰富和多元,而政府提供海外利益保护的能力并未得到大幅提升,由此产生了海外安全需要与政府领事保护资源相对短缺的矛盾。很明显,单一的政府保护难以满足海外安全需求。

 

作为海外安全治理有益补充的安保公司,凭借特有的优势逐渐活跃在国际市场中,近年来越来越多的中国公民和境外中资企业在海外选择聘用安保公司来获取保护。2018年《政府工作报告》中提到“完善海外利益安全保障体系”,政府需重视海外安保问题,通过阐明中国政府关于海外安保的基本原则,合理使用私营安保公司获取安全服务,从而让私营安保公司成为海外安全治理机制的重要组成部分。


一、海外安保的适用范围

据外交部有关数据显示,2017年中国外交部领事司及其驻外使领馆处理领保案件超过10万起,平均每位领事人员需要负责20万人次的领事保护工作。一般情况下,传统性安全风险影响较大、多依靠政府力量加以解决。但大部分领保事件属于非传统安全范畴,通常学术界把非传统安全因素分为两类。一类是人为因素。包括恐怖主义、海盗行为、暴力犯罪、劳务与经济纠纷、非法移民、排华活动、流行性传染疾病、文化差异引起的冲突等。另一类是非人为因素。包括地震、海啸、台风等自然灾害。据统计,有关我国公民海外安保事件中,尤以恐怖主义、海盗活动、劳务与经济纠纷、文化差异引起的冲突、自然灾害等发生频次较高。随着“走出去”步伐进一步加快,海外安全风险的多元化,一些大型企业已经开始选择安保公司保护海外利益。如中石油在伊拉克地区创造了多个连续安全生产的记录,很重要的原因在于聘请国内外专业的私营安保公司为其提供安全保护和情报。可以说,私人安保适用于上述非传统安全风险领域,并已经在实践中得到不同程度的体现。


二、安保公司的权利与行为

“9•11”事件后,私人军事和安全公司(Private Military and Security Company,PMSC,下称“私人安保公司”)在西方兴起,由于PMSC活动的特殊性和敏感性,因而与国际关系和国家的安全管理职能产生了复杂的关系。由于相应的国际和国内监管机制尚不完善,因而如何对PMSC的活动进行规范便成为国际社会广泛关注的问题。一般情况下,可以把私人安保公司分为两类,即私人安全公司(Private Security Company)和私人军事公司(Private Military Company)。根据2008年9月17日公布的《蒙特勒文件》,“(私人安保公司是指)私人提供军事和安保服务的私营商业实体。军事和安保服务主要包括武装护卫和保护人员和物品,例如运输队、大楼和其他地点;维修和操作武器系统;羁留犯人;向地方部队和安保人员提供咨询或培训”。

 

根据海外安保公司提供的业务范围,私人安保公司属于向行为体或个人提供安全服务的私营公司。安保公司既要符合《枪支管理法》等国际条例,又要符合所在国相关法律规定,依法开展保护行动。雇佣海外安保主要以维护海外公民的正当利益为目的,中国海外公民的合法权益是指身在海外的中国公民所应该享有的符合法律规定的权利和利益。主要包括:人身安全、财产安全、合法居留权、合法就业权、法定社会福利、人格尊严受尊重的权利、基本的政治权利、人道主义待遇以及当事人与我国驻当地使馆保持正常联系的权利等。因此,安保公司应当为海外中国公民获得上述权利提供安全保护。


三、遵守国际法及当事国法律

近年来,中国积极参与和解决国际和地区热点问题,数次开展大规模撤侨行动,把保护海外公民利益提升到新的政治高度。无论当前还是未来,中国政府的海外安保应始终坚持以维护国家利益和形象为准绳,坚持和平、发展、合作、共赢的原则,努力践行“以人为本、外交为民”的理念,奉行互利共赢的开放战略,在参与全球治理的过程中全力保障中国的海外利益。

 

我国与西方主要国家关于海外公民利益保护的一个重要区别在于,中国始终奉行不干涉别国内政的政策,私营安保公司恰恰成为该政策与中国海外安全市场的主要提供者。私营安保公司将政府的安全保护与商业运作结合起来,可以发挥军事保护的作用。由于不直接隶属中国的政府机构和军队,私营安保公司行动上有较大灵活性,可以完成一些政府和军队不便执行的任务,避免与目标行动对象国产生争议。此外,如何在避开法律、国际争议情况下,发挥安保公司的作用成为关键。

 

目前,关于海外公民利益保护的国际法有多个。例如,国际劳工组织分别于1949年和1975年通过的《移民就业公约》(第97号公约)和《移民工人建议书》(第151号建议书)规定了公约批准国有义务采取行动保护境外劳工。截止到2017年,中国已与多个国家签订了40多份多边领事条约,为派用安保公司维护海外公民利益提供了法理性依据。

 

通常,学术界认为领事保护和外交保护是国家为海外公民提供保护的主要方式。相较于外交保护,领事保护是更为常见的方式。领事保护是指一国的领事机构、领事官员或领事代表,根据本国的国家利益和对外政策,于国际法许可的限度内,在接受国同意的范围内,保护派遣国及其国民的权利和利益的行为。一般情况下,参与领事保护工作的主体是政府外交和安全部门,企业、社会组织、个人也会参与。为避免出现干涉别国内政的质疑,中国处理海外安保事件时,往往依据属地原则和当事国救济原则,即任何海外安保活动需要符合所在国的法律法规,在此前提下,与当地政府部门展开合作,维护本国海外公民利益。


四、“官商协同”

鉴于我国的国家性质和发展目标,中国海外公民利益保护的方式仍然以政府为主体,其他主体参与协作。伴随中国国力的增长,外交理念也在发生变化,“以人为本、外交为民”的思想成为指导新时期外交工作的新思想。海外安保任务的日益加重,使单一的政府方式无法有效解决海外存在的安全问题。政府一揽子包办的做法不仅成本高、可持续性低,而且并不是应对所有事件的最佳方式。安保公司则提供了一种新的选择,其专业化程度和武装水平并不亚于中小国家的军队。目前,除了企业和个人雇佣安保公司以外,部分中国驻外领事机构也开始聘请专业的海外安保公司为领事人员及其家属提供安全服务。基于目前复杂的国际形势和地区安全态势,我国根据海外利益和领事资源的分布,借用市场化的方式雇佣符合安全需要的安保力量,为企业和个人提供安全服务。

 

同时,我国以政府为主体的海外安保机制决定了外交部领事司及其驻外机构始终要发挥统筹全局的作用,领事馆与所雇佣的安保公司有必要建立日常沟通的长效机制,配合所在地领事机构开展行动,保护海外公民利益。


五、坚持非进攻性原则

现阶段,我国实行的是积极防御军事战略。受此影响,我国政府在海外安保问题上奉行防守而非进攻的原则。特别是政府购买安保公司服务时,其安保公司行为会影响到国家和政府的形象。例如,著名的美国私营安保公司黑水国际(Acadami),曾在2007年一次护送美国外交人员车队的行动中,公然向街头民众开枪,射杀14人。该事件激化了伊拉克民众的反美情绪,同时受到国际社会的批评,使美国形象严重受损。我国政府在购买海外安保服务时,应以维护公民人身和财产安全为主,禁止使用安保力量从事有损国家利益和形象的行为。甚至,在一些服务条款中可以明确要求不使用杀伤性武器。因此,坚持防守而非进攻原则,有前瞻性地制定海外安保的多套预案,能够根据形势的变化恰当地处理突发事件,这是海外领事机构与其合作者的应尽职责。


六、选择安保服务类型

随着国际安保市场的规范化,为境外主体提供了可供选择的安保方案。根据所处社会环境和地区形势的不同,境外企业、机构、社会组织和个人可以结合自身资金、安保需求等因素,合理地选择雇佣安保人员、购买安保服务等。在海外,处于危险地区开展业务的境外大型企业可以考虑雇佣国内或国外人员组建自身的安保队伍,保护驻地安全;同时聘请专业的安保公司提供出行、商品运送等安保服务。我国明确提出在海外雇佣安保人员必须符合国际劳工组织关于雇佣关系的相关规定,同时应适用于当地法律条例。在涉及安保人员时,要符合中国关于海外安保的原则,明确责任关系。当雇员行为超出合同规定且危害到雇主或国家利益时,有权将其辞退。此外,聘请专业安保公司提供安保服务,其服务条款和保密协议等也必须符合上述原则,使其契合中国的外交理念,同时达到保护海外公民利益的目的。

 

私人安保公司作为便利化的市场工具日益兴盛。近年来私营安保公司的业务范围已从企业、个人安保扩散到联合国维和人员、政府机构、军队培训等。国际上知名的安保公司大多属于西方国家,这些公司凭借着成熟的体制、资历深厚的管理层和专业性的人员补充,已逐渐打造成高精尖队伍。其中管理层多为退役将领,在军方拥有比较深厚的资历,安保人员多为退役的特种兵或其他军人,辅以科学的训练方式和完备的高科技武器,这使得他们有能力应对复杂化的安全形势,进而满足客户的需求。


七、海外安保企业建设与人员培训

对于我国来说,海外安保的难点在于人员培训,尤其是培养符合海外复杂环境要求的专业人员十分困难。除此之外,一个一流安保公司还需要获得相关国际组织的认证,需要《枪支管理法》的准许获得武器的使用许可,且在当地设置所在国许可的武器库安置点等等。虽然近年来已经出现了一些提供国际业务的中国安保公司,但在专业素养、安保水平等方面仍与国际安保公司存在较大差距。

 

对于企业安保,同样面临许多困难,一是当地利益集团之间的复杂关系,会影响企业在当地的发展。二是我国安保公司与企业之间的合作存在困难,由于双方决策流程的差异,使得合作与交流面临障碍。三是缺乏先进的安保技术。由此可见,一方面,中国政府仍需鼓励和培育更多符合国际标准的安保公司,从政策上扶持为中国海外利益提供专业化保护服务的国内安保公司;另一方面,需要加强对外派人员的安全培训,全面提升派驻海外的企业管理人员和从业人员的安全意识和操作技能,增强应急处置和自救互救能力。同时有必要做好机构自身安保队伍建设,通过校企联合、军企联合等培训形式提升安保人员防护能力和水平,提高海外公民安全系数。

 

进入新时代,中国海外利益保护已成为外交工作的重中之重,如何把安保公司打造成为中国海外利益服务的可靠力量,关键在于政府的重视和民间的投入。此外,我国的外交机构及立法机构应确立进行海外安保的基本原则,努力与相关国家达成共识,既要维护我国的利益,又要避免国际社会对我行为的指责。总之,海外安保是一种特殊的商业行为,不要给它附加战略意义等功能。从事海外安保既不是显示国家实力,也不是公共外交,更不是推广软实力。在海外安保这个新兴而又充满竞争的市场中,我们还有许多东西不熟悉,需要认真学习。

 

海外安保在我国是一个新兴的产业,各方面的基础和条件都不足,特别是人才。在最近几年,该项工作应首先做好相关规定的制定。立法过程慢,但制定规定相对简单,比立法快得多还要加强相关研究,包括国外法规、重要安保公司的运营以及有关的技术等。同时加强人员培训。可以由某个或多个企业组合制定计划、选编教材、挑选教师,还可以寻找国外合作者参与。培训要重实践,重能力培养;教学要以案例为主。培训工作政府有关部门应适度参与。